„[A]ber nun sind die fetten Jahre vorbei“, diktierte der damalige Bundesfinanzminister Scholz 2018 in die Mikrofone der Hauptstadtjournalist_innen. Er meinte damit, dass künftig angesichts weniger sprudelnder Steuereinnahmen der Staat etwas sparsamer werde haushalten müssen. War kurz zuvor noch die Schwarze Null das zentrale Symbol deutscher Finanzpolitik, so markierte Scholz 2018 den Wendepunkt hin zu einem neuen finanzpolitischen Pfad: Seitdem geht es nicht mehr um die Verteilung von mehr Mitteln im Schatten der Schwarzen Null – sondern die Haushaltspolitik in Bund, Ländern und Kommunen ist durch Auseinandersetzungen um die Verwaltung des Mangels angesichts umfangreicher gesellschaftlicher Bedarfe geprägt.
Scholz hatte 2018 freilich keine Ahnung, in welch radikaler Form seine tagespolitische Einschätzung zugleich eine dunkle Prophezeiung der damals schon recht nahen (Post-)COVID19-Zukunft sein würde. Seitdem haben sich die Indikatoren der öffentlichen Haushalte deutlich verändert. Spätestens mit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Nichtigkeit des zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes 2021 ist die neue Phase der harten haushaltspolitischen Auseinandersetzungen offensichtlich geworden.
Diesen neuen finanzpolitischen Pfad, der sich zwischen Haushaltskrise und Sparpolitik aufspannt, nimmt der folgende Text zum Anlass um zu fragen, was ein Blick in die bundesdeutsche Finanzgeschichte zum Verständnis der gegenwärtigen Situation beitragen kann. Als Referenzfolie für diese Diskussion wähle ich eine mehr als 40 Jahre zurückliegende Austeritätsepisode in der BRD, die sogenannte Haushaltsoperation ’82. Unter diesem Namen hatte die damalige sozialliberale Koalition unter Helmut Schmidt versucht, die Staatsfinanzkrise in Deutschland mittels einer Neuausrichtung der Finanzpolitik zu lösen: Mittels Sozialabbau sollten die Staatsausgaben und Neuverschuldung gesenkt werden. Zugleich sollte eine neue Steuerpolitik Innovation und Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft erhöhen. In der Literatur wird die Haushaltsoperation ´82 deshalb als Symbol des Endes des sozialdemokratischen ‚Modell Deutschland‘ und zugleich als Anfangsmoment der Neoliberalisierung in (West-)Deutschland interpretiert. Die Haushaltsoperation ´82 bietet sich deshalb als Referenzfolie an, um über vier Kontinuitäten und Neuordnungen der gegenwärtigen Sparpolitik nachzudenken:
Von der Wirtschafts- zur Vielfachkrise im Staatshaushalt
Die Haushaltsoperation ’82 sollte die Spätfolgen der sogenannten Stagflation bearbeiten. Stagflation hieß, dass wirtschaftliche Stagnation mit hoher Inflation kombiniert war; eine Wirtschaftskrise also, die der heutigen auf den ersten Blick nicht unähnlich scheint. Unsere gegenwärtige Krisenkonstellation ist aber kaum auf eine Wirtschaftskrise zu reduzieren, sondern entfaltet sich als komplexe Vielfachkrise bzw. Polykrise.
Schon die Debatte zur Staatsfinanzkrise in den 1980er Jahren hatte darauf hingewiesen, dass unter Bedingungen des modernen Interventionsstaates Austerität nicht eine Politik von allgemeiner Sparsamkeit, des Rückzuges des Staates bedeuten könne. Vielmehr müsse der Staat einen zielgerichteten Abbau für die Wirtschaft hinderlicher Ausgaben anstreben, um im Gegenzug die Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern. Dies erfolgt insbesondere über die Steuerpolitik, indem die steuerliche Belastung des Kapitals reduziert werden soll. Austeritätspolitik heißt also nicht einfach nur Kürzen, sondern die finanzpolitische Dimension dessen, was der Staatstheoretiker Joachim Hirsch später den nationalen Wettbewerbsstaat nannte. Heute sehen wir, dass die internationale Wettbewerbsfähigkeit eben nicht nur von der Steuerbelastung des Kapitals abhängt, sondern auch z. B. eine funktionierende öffentliche Infrastruktur mit einem entsprechenden Investitionsniveau voraussetzt. In anderen Worten: Dass sich heute so gewaltige Finanzbedarfe in den öffentlichen Haushalten aufdrängen, ist ganz wesentlich auch Ergebnis der Spar-, Steuersenkungs- und Neoliberalisierungspolitiken der letzten 40 Jahre, wie sie unter anderem mit der Haushaltsoperation ’82 begonnen hat.
Um nur eine Vorstellung zu bekommen, welche gigantischen öffentlichen Finanzbedarfe sich heute in der Vielfachkrise auftürmen, hilft ein kurzer Blick in einige Politikfelder: Allein zum Schließen der sogenannten Investitionslücke – also der jahrzehntelang vernachlässigten Investitionen in öffentliche Infrastrukturen – wird mit ca. 450 Mrd. Euro im Zeitraum 2020-30 gerechnet. Für Klimainvestitionen werden für den Zeitraum 2021-30 460 Mrd. Euro erwartet. Im Bereich der Care- und Pflegeinfrastrukturen klafft eine jährliche Investitionslücke von 3,4 Mrd. Euro. Die Rückkehr der Wohnungsfrage erfordere 50 Mrd. Euro, um fehlende Sozialwohnungen zu bauen. Bei diesen Zahlen ist noch nicht die Rede von digitaler Transformation, dem fehlenden Personal in der öffentlichen Verwaltungen usw. Es zeigt aber die besondere und neue Qualität der aktuellen Haushaltssituation: Die Vielfachkrise stellt sich aus der Sicht des Staatshaushaltes als Explosion der Bedarfe dar, während gleichzeitig die zur Verfügung stehenden Mittel begrenzt sind.
Die Verrechtlichung der Haushaltspolitik
Eine herausstechende Lehre, die sich aus der Haushaltsoperation ´82 für die Gegenwart ergibt, bildet die Verrechtlichung der Haushaltspolitik. Deren erster Teil resultiert aus der Transformation politischer Forderungen in subjektive Rechte oder rechtlich kodifizierte Staatsziele. Sehr deutlich sichtbar ist dies anhand der Klimapolitik: Die Verbindung von Pariser Übereinkommen und deutschem Klimaschutzgesetz erzwingt, dass der deutsche Staat zur Erreichung der Klimaziele ein Mindestniveau staatlicher Ausgaben finanzieren muss. Unterlässt er dies, gerät er schnell in den Verdacht, rechtswidrig zu handeln. Das bestätigte sich zuletzt vor dem OVG Berlin-Brandenburg, wo Umweltverbände erfolgreich das Fehlen eines – notwendig mit Staatsausgaben verbundenen! – Sofortprogramms wegen verfehlter sektoraler Klimaschutzziele beklagt hatten. Solche zurückliegenden gesellschaftlichen Bedarfe, die heute in Gestalt des Rechts fortwirken, lassen sich nicht nur im Bereich der Klimakrise, sondern generell nachzeichnen. Der erste Teil der Verrechtlichung führt daher zu einem Verlust haushaltspolitischen Spielraums zur Bearbeitung neuer gesellschaftlicher Bedarfe. Diese Tendenz wird deshalb als Verringerung fiskalischer Demokratie bezeichnet und wurde empirisch für verschiedene Länder- und Zeitkontexte beschrieben.
Hinzu kommt als zweiter Teil die Justizialisierung von (Haushalts-)Politik. Damit gemeint ist die Aufwertung gerichtlicher Entscheidungsmacht in (haushalts-)politischen Prozessen. Die Justizialisierung hat verschiedene Effekte: Zum einen begreifen politische Akteur_innen das Recht zunehmend als Mittel politischer Auseinandersetzungen: Es ermöglicht ihnen, aus ungünstigen politischen Kräfteverhältnissen hinauszutreten und auf günstigere Möglichkeiten in der Rechtsarena zu hoffen. Das von der CDU-Bundestagsfraktion angestrengte Verfahren gegen die Kreditermächtigungen des Klima- und Transformationsfonds ist beredter Ausdruck solch neuer strategischer Kalküle. Auch in den Bundesländern ist eine Welle strategischer haushaltspolitischer Rechtskämpfe zu verzeichnen.
Im historischen Rückblick interessant ist, dass die CDU bereits 1981, also im Umfeld der Haushaltsoperation ’82, gegen den damaligen Bundeshaushalt geklagt hatte, um eine haushaltspolitisch härtere Politik rechtlich zu erzwingen. Das heißt, die Strategie, Sparpolitik über strategische Klagen durchzusetzen, ist keinesfalls neu. Damals, und das ist der entscheidende Unterschied zu heute, war sie allerdings gescheitert, denn das damalige Finanzverfassungsrecht hatte kaum Sparzwänge beinhaltet. Dies wurde mit der Einführung der Schuldenbremsen in Bund und Ländern geändert, weswegen heute Rechtskämpfe für restriktivere Staatsfinanzen wesentlich Erfolg versprechender sind.
Im Schatten zunehmender gerichtlicher Kontrolle müssen die Haushaltsverantwortlichen in Parlament und Exekutive ein präventives Interesse entwickeln, ‚gerichtsfeste‘ Entscheidungen zu treffen. Das wertet nicht nur juristische Expertise in Haushaltsprozessen auf, was sich in einer neuen Relevanz von Rechtsgutachten zeigt. In einem Staat, in dem 80 % der Wahlberechtigten großes oder sehr großes Vertrauen in das oberste Gericht haben, kann schon der Anschein rechtswidriger Politik nachteilig an der Wahlurne wirken. Und schließlich führt das Interesse an gerichtsfester Haushaltspolitik zu einer Benachteiligung solcher Belange, die keinen Stützpunkt im Recht haben, wie zum Beispiel öffentliche Investitionen.
Die Beharrungskräfte der Schuldenbremse – Zum Scheitern der Reform
Der schon seit Jahren leise und mittlerweile laut zu vernehmende Ruf nach Öffnung der Schuldenbremse ist unbedingt unterstützenswert, denn mit Blick auf die eingangs beschriebene Vielfachkrise sind in den kommenden Jahren umfangreiche Bedarfe über den Staatshaushalt zu finanzieren. Der Ruf nach Reform unterschätzt aber, welch enorme Beharrungskräfte die Schuldenbremse aufgrund ihres Verfassungsrangs hat. Long story short: Um die problematischen Grundsätze der Schuldenbremse zu ändern, bräuchte es eine große Reform. Es ist in der aktuellen politischen Landschaft nicht vorstellbar, dass die hierfür nötige verfassungsändernde Mehrheit ohne die Bundes-CDU organisiert werden könnte. Nur: Warum sollte diese mit der Schuldenbremse auf einen ihrer größten politischen Erfolge seit der Wiedervereinigung verzichten?
Das einzige Reformprojekt, für das hinreichende Kräfteverhältnisse organisierbar erscheinen, wäre die Einrichtung eines staatlichen Investitionsfonds. Er würde als Nebenhaushalt mit eigener Kreditermächtigung zweckgebunden Investitionsmittel für die Ertüchtigung und Neuerrichtung von Infrastrukturen bereitstellen. Verfassungsrechtlich wäre es ein partieller Durchbruch der Schuldenbremse, wie er bereits für das 100-Mrd.-Euro schwere Sondervermögen der Bundeswehr ermöglicht wurde. Wenn man davon ausginge, dass die Bundes-CDU für ein solches verfassungsänderndes Projekt zu gewinnen wäre, so ist zu erwarten, dass a) ihr Preis dafür hoch sein wird, b) die so mobilisierten Investitionsmittel den in diversen Studien formulierten Bedarf deutlich unterschreiten werden und c) für eine progressive Transformationspolitik zentrale Fragen des sozialen Ausgleichs darüber nicht finanziert werden können. Mit Blick auf andere, strukturähnliche Investitionsinitiativen in den letzten Jahren wie etwa die Öffentlich-öffentliche-Partnerschaft zur Schulsanierung in Hamburg oder den strategischen Investitionsplan European Green Deal sollte deshalb bedacht werden, dass ein solcher Investitionsfonds Gefahr läuft, letztlich ein neoliberalisierendes Vehikel für die (Teil-)Privatisierung öffentlicher Infrastruktur bei mangelhafter demokratischer Transparenz und Steuerung zu werden.
Konservative Wende, Klimaausterität und soziale-ökologische Transformation
Die Haushaltsoperation ’82 erinnert daran, dass Haushaltskrisen und Sparpolitiken in Deutschland einen Booster für die rechte Seite des politischen Spektrums darstellen. Das so bezeichnete Sparpaket war eines der letzten Projekte der sozialliberalen Regierung, bevor sie im Herbst 1982 zerbrach. Offensichtlich sind auch heute die Fliehkräfte innerhalb der Ampel-Regierung enorm. Der Mitgliederentscheid in der FDP wäre so beinahe zum gleichen Scheidungsmoment geworden wie das Lambsdorff-Papier 1982, das heute als ein Gründungsmanifest der (west-)deutschen Neoliberalisierung gelesen wird. 1982 folgte die konservative Wende hin zu 16 Jahren Helmut Kohl. In seiner ersten Regierungserklärung skizzierte derselbe die Rolle der Haushaltspolitik in der konservativen Wende: „Über geordnete Finanzen zum geordneten Staat“. Es fällt nicht schwer, diese diskursive Verknüpfung von Sparen und Law and Order auch in aktuellen Debatten wiederzufinden.
Ein zentraler Pfeiler dieser möglichen konservativen Wende heute könnte ein politisches Projekt sein, dessen Umrisse aktuell bereits erkennbar sind: die Klimaausterität. In diesem Szenario werden ökologisch orientierte Transformationsprozesse mit sozial und räumlich regressiven Politiken verknüpft. Es handelt sich deswegen um ein politisches Gegenprojekt zur sozial-ökologischen Transformation, welche die ökologisch orientierten Neuordnungen systematisch mit einer gerechtigkeitsorientierten Politik verbindet. Klimaausterität heißt hinentgegen, dass unter Bedingungen einer strikten Begrenzung der Staatsverschuldung die notwendigen Klima- und Umweltkrisenausgaben durch Austerität in anderen, vor allem sozialen Bereichen des Staatsbudgets gegenfinanziert werden. Klimaausterität hieße, dass Bedarfe wie Hochwasserschutz, Wärmewende, neue Agrarmethoden, hitzesensibler Umbau der Städte usw. durch eine neoliberalisierende Sparpolitik zulasten sozial oder räumlich marginalisierter Belange finanziert werden. Dass die Ampelregierung trotz aller Beteuerungen Schwierigkeiten hat, das als soziale Abfederung konzipierte Klimageld zu finanzieren, weist auf die Relevanz von Klimaausterität schon jetzt hin.
Und nun
Geht man in aller Kürze wie oben davon aus, dass die Schuldenbremse nicht wesentlich verändert werden kann, so bleibt als einziger Ausweg eine offensiv vorgetragene neue Steuerpolitik. Einiges wäre schon gewonnen durch eine funktionierende Übergewinnsteuer, ein ernsthaftes Vorgehen gegen Steuerhinterziehung oder die Wiedereinführung der Erbschaftssteuer. Letztlich nötig wären integrierte Gesamtkonzepte wie der Vorschlag einer sozial-ökologischen Steuerpolitik. In jedem Falle ist klar, dass ohne eine solche neue Einnahmenpolitik die Bedarfe im Schnittfeld von ökologischer und sozialer Transformation nicht gerechtigkeitsorientiert finanziert werden können.