Die deutsche Haushaltspolitik tritt gegenwärtig in eine neue Phase zwischen Haushaltskrise und Sparpolitik ein. Der Beitrag diskutiert einige zentrale Neuordnungen. Zur Schärfung des Blicks wird eine beinahe 40 Jahre zurückliegende Austeritätsepisode in Deutschland herangezogen, die Haushaltsoperation '82.

  • Tino Petzold

    Tino Petzold arbeitet als Humangeograph an der Goethe-Universität in Frankfurt am Main. Er untersucht Rechtskämpfe aus einer geographischen Perspektive anhand verschiedener Gegenstände: Neben den Rechtsgeographien der Austerität forscht er zu rechtlich-räumlichen Neuordnung von Wasserverhältnissen in der Klimakrise.

„[A]ber nun sind die fetten Jahre vorbei“, diktierte der dama­lige Bundes­fi­nanz­mi­nister Scholz 2018 in die Mikro­fone der Hauptstadtjournalist_innen. Er meinte damit, dass künftig ange­sichts weniger spru­delnder Steu­er­ein­nahmen der Staat etwas spar­samer werde haus­halten müssen. War kurz zuvor noch die Schwarze Null das zentrale Symbol deut­scher Finanz­po­litik, so markierte Scholz 2018 den Wende­punkt hin zu einem neuen finanz­po­li­ti­schen Pfad: Seitdem geht es nicht mehr um die Vertei­lung von mehr Mitteln im Schatten der Schwarzen Null – sondern die Haus­halts­po­litik in Bund, Ländern und Kommunen ist durch Ausein­an­der­set­zungen um die Verwal­tung des Mangels ange­sichts umfang­rei­cher gesell­schaft­li­cher Bedarfe geprägt.

Scholz hatte 2018 frei­lich keine Ahnung, in welch radi­kaler Form seine tages­po­li­ti­sche Einschät­zung zugleich eine dunkle Prophe­zeiung der damals schon recht nahen (Post-)COVID19-Zukunft sein würde. Seitdem haben sich die Indi­ka­toren der öffent­li­chen Haus­halte deut­lich verän­dert. Spätes­tens mit der Entschei­dung des Bundes­ver­fas­sungs­ge­richts zur Nich­tig­keit des zweiten Nach­trags­haus­halts­ge­setzes 2021 ist die neue Phase der harten haus­halts­po­li­ti­schen Ausein­an­der­set­zungen offen­sicht­lich geworden.

Diesen neuen finanz­po­li­ti­schen Pfad, der sich zwischen Haus­halts­krise und Spar­po­litik aufspannt, nimmt der folgende Text zum Anlass um zu fragen, was ein Blick in die bundes­deut­sche Finanz­ge­schichte zum Verständnis der gegen­wär­tigen Situa­tion beitragen kann. Als Refe­renz­folie für diese Diskus­sion wähle ich eine mehr als 40 Jahre zurück­lie­gende Austeri­täts­epi­sode in der BRD, die soge­nannte Haus­halts­ope­ra­tion ’82. Unter diesem Namen hatte die dama­lige sozi­al­li­be­rale Koali­tion unter Helmut Schmidt versucht, die Staats­fi­nanz­krise in Deutsch­land mittels einer Neuaus­rich­tung der Finanz­po­litik zu lösen: Mittels Sozi­al­abbau sollten die Staats­aus­gaben und Neuver­schul­dung gesenkt werden. Zugleich sollte eine neue Steu­er­po­litik Inno­va­tion und Wett­be­werbs­fä­hig­keit der deut­schen Wirt­schaft erhöhen. In der Lite­ratur wird die Haus­halts­ope­ra­tion ´82 deshalb als Symbol des Endes des sozi­al­de­mo­kra­ti­schen ‚Modell Deutsch­land‘ und zugleich als Anfangs­mo­ment der Neoli­be­ra­li­sie­rung in (West-)Deutschland inter­pre­tiert. Die Haus­halts­ope­ra­tion ´82 bietet sich deshalb als Refe­renz­folie an, um über vier Konti­nui­täten und Neuord­nungen der gegen­wär­tigen Spar­po­litik nachzudenken:

Von der Wirtschafts- zur Viel­fach­krise im Staatshaushalt

Die Haus­halts­ope­ra­tion ’82 sollte die Spät­folgen der soge­nannten Stag­fla­tion bear­beiten. Stag­fla­tion hieß, dass wirt­schaft­liche Stagna­tion mit hoher Infla­tion kombi­niert war; eine Wirt­schafts­krise also, die der heutigen auf den ersten Blick nicht unähn­lich scheint. Unsere gegen­wär­tige Krisen­kon­stel­la­tion ist aber kaum auf eine Wirt­schafts­krise zu redu­zieren, sondern entfaltet sich als komplexe Viel­fach­krise bzw. Poly­krise.

Schon die Debatte zur Staats­fi­nanz­krise in den 1980er Jahren hatte darauf hinge­wiesen, dass unter Bedin­gungen des modernen Inter­ven­ti­ons­staates Austerität nicht eine Politik von allge­meiner Spar­sam­keit, des Rück­zuges des Staates bedeuten könne. Viel­mehr müsse der Staat einen ziel­ge­rich­teten Abbau für die Wirt­schaft hinder­li­cher Ausgaben anstreben, um im Gegenzug die Wett­be­werbs­fä­hig­keit zu verbes­sern. Dies erfolgt insbe­son­dere über die Steu­er­po­litik, indem die steu­er­liche Belas­tung des Kapi­tals redu­ziert werden soll. Austeri­täts­po­litik heißt also nicht einfach nur Kürzen, sondern die finanz­po­li­ti­sche Dimen­sion dessen, was der Staats­theo­re­tiker Joachim Hirsch später den natio­nalen Wett­be­werbs­staat nannte. Heute sehen wir, dass  die inter­na­tio­nale Wett­be­werbs­fä­hig­keit eben nicht nur von der Steu­er­be­las­tung des Kapi­tals abhängt, sondern auch z. B. eine funk­tio­nie­rende öffent­liche Infra­struktur mit einem entspre­chenden Inves­ti­ti­ons­ni­veau voraus­setzt. In anderen Worten: Dass sich heute so gewal­tige Finanz­be­darfe in den öffent­li­chen Haus­halten aufdrängen, ist ganz wesent­lich auch Ergebnis der Spar-, Steuersenkungs- und Neoli­be­ra­li­sie­rungs­po­li­tiken der letzten 40 Jahre, wie sie unter anderem mit der Haus­halts­ope­ra­tion ’82 begonnen hat.

Um nur eine Vorstel­lung zu bekommen, welche gigan­ti­schen öffent­li­chen Finanz­be­darfe sich heute in der Viel­fach­krise auftürmen, hilft ein kurzer Blick in einige Poli­tik­felder: Allein zum Schließen der soge­nannten Inves­ti­ti­ons­lücke – also der jahr­zehn­te­lang vernach­läs­sigten Inves­ti­tionen in öffent­liche Infra­struk­turen – wird mit ca. 450 Mrd. Euro im Zeit­raum 2020-30 gerechnet. Für Klima­in­ves­ti­tionen werden für den Zeit­raum 2021-30 460 Mrd. Euro erwartet. Im Bereich der Care- und Pfle­geinfra­struk­turen klafft eine jähr­liche Inves­ti­ti­ons­lücke von 3,4 Mrd. Euro. Die Rück­kehr der Wohnungs­frage erfor­dere 50 Mrd. Euro, um fehlende Sozi­al­woh­nungen zu bauen. Bei diesen Zahlen ist noch nicht die Rede von digi­taler Trans­for­ma­tion, dem fehlenden Personal in der öffent­li­chen Verwal­tungen usw. Es zeigt aber die beson­dere und neue Qualität der aktu­ellen Haus­halts­si­tua­tion: Die Viel­fach­krise stellt sich aus der Sicht des Staats­haus­haltes als Explo­sion der Bedarfe dar, während gleich­zeitig die zur Verfü­gung stehenden Mittel begrenzt sind.

Die Verrecht­li­chung der Haushaltspolitik

Eine heraus­ste­chende Lehre, die sich aus der Haus­halts­ope­ra­tion ´82 für die Gegen­wart ergibt, bildet die Verrecht­li­chung der Haus­halts­po­litik. Deren erster Teil resul­tiert aus der Trans­for­ma­tion poli­ti­scher Forde­rungen in subjek­tive Rechte oder recht­lich kodi­fi­zierte Staats­ziele. Sehr deut­lich sichtbar ist dies anhand der Klima­po­litik: Die Verbin­dung von Pariser Über­ein­kommen und deut­schem Klima­schutz­ge­setz erzwingt, dass der deut­sche Staat zur Errei­chung der Klima­ziele ein Mindest­ni­veau staat­li­cher Ausgaben finan­zieren muss. Unter­lässt er dies, gerät er schnell in den Verdacht, rechts­widrig zu handeln. Das bestä­tigte sich zuletzt vor dem OVG Berlin-Brandenburg, wo Umwelt­ver­bände erfolg­reich das Fehlen eines – notwendig mit Staats­aus­gaben verbun­denen! – Sofort­pro­gramms wegen verfehlter sekto­raler Klima­schutz­ziele beklagt hatten. Solche zurück­lie­genden gesell­schaft­li­chen Bedarfe, die heute in Gestalt des Rechts fort­wirken, lassen sich nicht nur im Bereich der  Klima­krise, sondern gene­rell nach­zeichnen. Der erste Teil der Verrecht­li­chung führt daher zu einem Verlust haus­halts­po­li­ti­schen Spiel­raums zur Bear­bei­tung neuer gesell­schaft­li­cher Bedarfe. Diese Tendenz wird deshalb als Verrin­ge­rung fiska­li­scher Demo­kratie bezeichnet und wurde empi­risch für verschie­dene Länder- und Zeit­kon­texte beschrieben.

Hinzu kommt als zweiter Teil die Justi­zia­li­sie­rung von (Haushalts-)Politik. Damit gemeint ist die Aufwer­tung gericht­li­cher Entschei­dungs­macht in (haushalts-)politischen Prozessen. Die Justi­zia­li­sie­rung hat verschie­dene Effekte: Zum einen begreifen poli­ti­sche Akteur_innen das Recht zuneh­mend als Mittel poli­ti­scher Ausein­an­der­set­zungen: Es ermög­licht ihnen, aus ungüns­tigen poli­ti­schen Kräf­te­ver­hält­nissen hinaus­zu­treten und auf güns­ti­gere Möglich­keiten in der Rechts­arena zu hoffen. Das von der CDU-Bundestagsfraktion ange­strengte Verfahren gegen die Kredit­er­mäch­ti­gungen des Klima- und Trans­for­ma­ti­ons­fonds ist beredter Ausdruck solch neuer stra­te­gi­scher Kalküle. Auch in den Bundes­län­dern ist eine Welle stra­te­gi­scher haus­halts­po­li­ti­scher Rechts­kämpfe zu verzeichnen.

Im histo­ri­schen Rück­blick inter­es­sant ist, dass die CDU bereits 1981, also im Umfeld der Haus­halts­ope­ra­tion ’82, gegen den dama­ligen Bundes­haus­halt geklagt hatte, um eine haus­halts­po­li­tisch härtere Politik recht­lich zu erzwingen. Das heißt, die Stra­tegie, Spar­po­litik über stra­te­gi­sche Klagen durch­zu­setzen, ist keines­falls neu. Damals, und das ist der entschei­dende Unter­schied zu heute, war sie aller­dings geschei­tert, denn das dama­lige Finanz­ver­fas­sungs­recht hatte kaum Spar­zwänge beinhaltet. Dies wurde mit der Einfüh­rung der Schul­den­bremsen in Bund und Ländern geän­dert, weswegen heute Rechts­kämpfe für restrik­ti­vere Staats­fi­nanzen wesent­lich Erfolg verspre­chender sind.

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Im Schatten zuneh­mender gericht­li­cher Kontrolle müssen die Haus­halts­ver­ant­wort­li­chen in Parla­ment und Exeku­tive ein präven­tives Inter­esse entwi­ckeln, ‚gerichts­feste‘ Entschei­dungen zu treffen. Das wertet nicht nur juris­ti­sche Exper­tise in Haus­halts­pro­zessen auf, was sich in einer neuen Rele­vanz von Rechts­gut­achten zeigt. In einem Staat, in dem 80 % der Wahl­be­rech­tigten großes oder sehr großes Vertrauen in das oberste Gericht haben, kann schon der Anschein rechts­wid­riger Politik nach­teilig an der Wahl­urne wirken. Und schließ­lich führt das Inter­esse an gerichts­fester Haus­halts­po­litik zu einer Benach­tei­li­gung solcher Belange, die keinen Stütz­punkt im Recht haben, wie zum Beispiel öffent­liche Investitionen.

Die Behar­rungs­kräfte der Schul­den­bremse – Zum Schei­tern der Reform

Der schon seit Jahren leise und mitt­ler­weile laut zu verneh­mende Ruf nach Öffnung der Schul­den­bremse ist unbe­dingt unter­stüt­zens­wert, denn mit Blick auf die eingangs beschrie­bene Viel­fach­krise sind in den kommenden Jahren umfang­reiche Bedarfe über den Staats­haus­halt zu finan­zieren. Der Ruf nach Reform unter­schätzt aber, welch enorme Behar­rungs­kräfte die Schul­den­bremse aufgrund ihres Verfas­sungs­rangs hat. Long story short: Um die proble­ma­ti­schen Grund­sätze der Schul­den­bremse zu ändern, bräuchte es eine große Reform. Es ist in der aktu­ellen poli­ti­schen Land­schaft nicht vorstellbar, dass die hierfür nötige verfas­sungs­än­dernde Mehr­heit ohne die Bundes-CDU orga­ni­siert werden könnte. Nur: Warum sollte diese mit der Schul­den­bremse auf einen ihrer größten poli­ti­schen Erfolge seit der Wieder­ver­ei­ni­gung verzichten?

Das einzige Reform­pro­jekt, für das hinrei­chende Kräf­te­ver­hält­nisse orga­ni­sierbar erscheinen, wäre die Einrich­tung eines staat­li­chen Inves­ti­ti­ons­fonds. Er würde als Neben­haus­halt mit eigener Kredit­er­mäch­ti­gung zweck­ge­bunden Inves­ti­ti­ons­mittel für die Ertüch­ti­gung und Neuerrich­tung von Infra­struk­turen bereit­stellen. Verfas­sungs­recht­lich wäre es ein parti­eller Durch­bruch der Schul­den­bremse, wie er bereits für das 100-Mrd.-Euro schwere Sonder­ver­mögen der Bundes­wehr ermög­licht wurde. Wenn man davon ausginge, dass die Bundes-CDU für ein solches verfas­sungs­än­derndes Projekt zu gewinnen wäre, so ist zu erwarten, dass a) ihr Preis dafür hoch sein wird, b) die so mobi­li­sierten Inves­ti­ti­ons­mittel den in diversen Studien formu­lierten Bedarf deut­lich unter­schreiten werden und c) für eine progres­sive Trans­for­ma­ti­ons­po­litik zentrale Fragen des sozialen Ausgleichs darüber nicht finan­ziert werden können. Mit Blick auf andere, struk­tur­ähn­liche Inves­ti­ti­ons­in­itia­tiven in den letzten Jahren wie etwa die Öffentlich-öffentliche-Partnerschaft zur Schul­sa­nie­rung in Hamburg oder den stra­te­gi­schen Inves­ti­ti­ons­plan Euro­pean Green Deal sollte deshalb bedacht werden, dass ein solcher Inves­ti­ti­ons­fonds Gefahr läuft, letzt­lich ein neoli­be­ra­li­sie­rendes Vehikel für die (Teil-)Privatisierung öffent­li­cher Infra­struktur bei mangel­hafter demo­kra­ti­scher Trans­pa­renz und Steue­rung zu werden.

Konser­va­tive Wende, Klima­austerität und soziale-ökologische Transformation

Die Haus­halts­ope­ra­tion ’82 erin­nert daran, dass Haus­halts­krisen und Spar­po­li­tiken in Deutsch­land einen Booster für die rechte Seite des poli­ti­schen Spek­trums darstellen. Das so bezeich­nete Spar­paket war eines der letzten Projekte der sozi­al­li­be­ralen Regie­rung, bevor sie im Herbst 1982 zerbrach. Offen­sicht­lich sind auch heute die Flieh­kräfte inner­halb der Ampel-Regierung enorm. Der Mitglie­der­ent­scheid in der FDP wäre so beinahe zum glei­chen Schei­dungs­mo­ment geworden wie das Lambsdorff-Papier 1982, das heute als ein Grün­dungs­ma­ni­fest der (west-)deutschen Neoli­be­ra­li­sie­rung gelesen wird. 1982 folgte die konser­va­tive Wende hin zu 16 Jahren Helmut Kohl. In seiner ersten Regie­rungs­er­klä­rung skiz­zierte derselbe die Rolle der Haus­halts­po­litik in der konser­va­tiven Wende: „Über geord­nete Finanzen zum geord­neten Staat“. Es fällt nicht schwer, diese diskur­sive Verknüp­fung von Sparen und Law and Order auch in aktu­ellen Debatten wiederzufinden.

Ein zentraler Pfeiler dieser mögli­chen konser­va­tiven Wende heute könnte ein poli­ti­sches Projekt sein, dessen Umrisse aktuell bereits erkennbar sind: die Klima­austerität. In diesem Szenario werden ökolo­gisch orien­tierte Trans­for­ma­ti­ons­pro­zesse mit sozial und räum­lich regres­siven Poli­tiken verknüpft. Es handelt sich deswegen um ein poli­ti­sches Gegen­pro­jekt zur sozial-ökologischen Trans­for­ma­tion, welche die ökolo­gisch orien­tierten Neuord­nungen syste­ma­tisch mit einer gerech­tig­keits­ori­en­tierten Politik verbindet. Klima­austerität heißt hinen­t­gegen, dass unter Bedin­gungen einer strikten Begren­zung der Staats­ver­schul­dung die notwen­digen Klima- und Umwelt­kri­sen­aus­gaben durch Austerität in anderen, vor allem sozialen Berei­chen des Staats­bud­gets gegen­fi­nan­ziert werden.  Klima­austerität hieße, dass Bedarfe wie Hoch­was­ser­schutz, Wärme­wende, neue Agrar­me­thoden, hitzesen­si­bler Umbau der Städte usw. durch eine neoli­be­ra­li­sie­rende Spar­po­litik zulasten sozial oder räum­lich margi­na­li­sierter Belange finan­ziert werden. Dass die Ampel­re­gie­rung trotz aller Beteue­rungen Schwie­rig­keiten hat, das als soziale Abfe­de­rung konzi­pierte Klima­geld zu finan­zieren, weist auf die Rele­vanz von Klima­austerität schon jetzt hin.

Und nun

Geht man in aller Kürze wie oben davon aus, dass die Schul­den­bremse nicht wesent­lich verän­dert werden kann, so bleibt als einziger Ausweg eine offensiv vorge­tra­gene neue Steu­er­po­litik. Einiges wäre schon gewonnen durch eine funk­tio­nie­rende Über­ge­winn­steuer, ein ernst­haftes Vorgehen gegen Steu­er­hin­ter­zie­hung oder die Wieder­ein­füh­rung der Erbschafts­steuer. Letzt­lich nötig wären inte­grierte Gesamt­kon­zepte wie der Vorschlag einer sozial-ökologischen Steu­er­po­litik. In jedem Falle ist klar, dass ohne eine solche neue Einnah­men­po­litik die Bedarfe im Schnitt­feld von ökolo­gi­scher und sozialer Trans­for­ma­tion nicht gerech­tig­keits­ori­en­tiert finan­ziert werden können.