Die USA haben mal wieder ein Geheimhaltungsproblem. Doch diesmal schmuggelten nicht Whistleblower geheime Dokumente aus Regierungsgebäuden, sondern Spitzen der Exekutive, die Geheimpapiere mit ins Homeoffice genommen haben. Im Januar berichteten Medien, dass als geheim eingestuftes Material aus Joe Bidens Zeit als Vizepräsident an Orten aufgetaucht ist, wo es nicht hingehört. Anwälte des Präsidenten fanden sowohl in einem privat genutzten Büro in Washington, DC, als auch in seinem Privathaus in Wilmington, Delaware, mehrere Geheimdokumente. Dorthin waren sie laut Medienberichten im Zuge der Auszugswirren aus dem Weißen Haus im Januar 2017 geraten. Ein Sonderberater wurde mit der Sache betraut. Das FBI fand nun bei einer Durchsuchung des Privathauses weitere klassifizierte Schriftstücke.
Suche nach Geheimdokumenten
Der Vergleich mit dem Verhalten von Bidens Amtsvorgänger Donald Trump war für die Republikaner zu verlockend, um nicht medial ausgeschlachtet zu werden, aber er hinkt natürlich. Trump hatte Medienberichten zufolge nach seiner Wahlniederlage gleich LKW-weise Kisten mit Regierungsinterna aus dem Weißen Haus auf seinen Privatsitz Mar-a-Lago in Palm Beach, Florida, verbracht. Nachdem das Nationalarchiv fehlende Dokumente angefordert hatte, begann Trump ein juristisches Tauziehen mit den Behörden. Irgendwann hatte das Justizministerium, das die Federführung übernommen hatte, genug.
In der Folge erwirkte das FBI einen Durchsuchungsbeschluss gegen Trump, um diese Regierungsdokumente zu sichern. Ein Gericht bestätigte den begründeten Verdacht, dass im Umgang mit Informationen Straftaten begangen wurden. Im August letzten Jahres durchsuchten Ermittler Trumps Gemächer in Mar-a-Lago. Mit dieser und weiteren Aktionen konnten die Behörden mehrere Tausend Dokumente sicherstellen, darunter Hunderte klassifizierter. Laut Medienberichten unterliegen die Dokumente teilweise höchster Geheimhaltung und könnten etwa das Nuklearprogramm behandeln.
Die Fälle von Trump einerseits und Biden andrerseits unterscheiden sich durch das schiere Ausmaß, aber auch durch die persönliche Haltung der Politiker. Während Trump auf Konfrontationskurs mit den Behörden geht, setzt Biden auf Kooperation. Bidens Team wandte sich aus freien Stücken an die Behörden, um Dokumente zu übergeben, informierte jedoch nicht die Öffentlichkeit darüber. Trump wurde von Behörden zur Herausgabe von Dokumenten aufgefordert, machte die Ermittlungen gegen ihn aber selbst publik. Zuletzt fand ein Anwalt des ehemaligen Vizepräsidenten Mike Pence Geheimdokumente in dessen Privathaus in Carmel, Indiana. Auch hier ging die Initiative von Pence selbst aus. So unterschiedlich die Fälle gelagert sind, müssen sich alle drei Politiker mit dem Vorwurf eines laxen Umgangs mit klassifiziertem Material auseinandersetzen. Die politische Schlammschlacht hat längst begonnen.
Archivierung einer Amtszeit
Eine Seite dieser Geschichte dreht sich um Geheimhaltung, um die nationale Sicherheit betreffende Dokumente, um Nuklearwaffen, den Stoff, aus dem Spionagethriller gestrickt sind. Eine andere Seite jedoch betrifft die Transparenz, das heißt alle möglichen Dokumente aus dem Weißen Haus, auf die sich spätere historische Studien stützen können. Die Frage lautet, auf welche Dokumente Historikerinnen und Historiker einmal werden zurückgreifen können und auf welchen Quellen Geschichtsschreibung folglich gründet.
Regierungsdokumente des US-Präsidenten, ob klassifiziert oder nicht, gehören nach Ablauf einer Amtszeit ins Nationalarchiv. Nur so ergibt sich ein möglichst lückenloses Bild der Vergangenheit. Eine Ausnahme gilt für private persönliche Schriftstücke, die separat zu führen sind. Wie mit Dokumenten aus dem Weißen Haus nach dem Ende einer Präsidentschaft verfahren wird, regelt der Presidential Records Act von 1978. Bis dahin galt der Nachlass von Präsidenten als Privatsache. Franklin D. Roosevelt, Präsident von 1933 bis 1945, begründete zwar die Tradition, diesen Nachlass freiwillig der Öffentlichkeit zu übergeben. Das änderte sich allerdings nach Richard Nixons Rücktritt in der Watergate-Affäre 1974, als der Gesetzgeber die Gefahr witterte, dass der Ex-Regierungschef Dokumente oder Bandaufnahmen verschwinden lassen könnte.
Nixon und die Watergate-Affäre
Schon zu Regierungszeiten gab sich Nixon eher zugeknöpft, was die Herausgabe von Informationen betraf. Anfragen des Kongresses, wo Nixon nur über eine Minderheit verfügte, galten als schlechter Stil und Eindringen in die „Familie von Mitarbeitern des Präsidenten“, wie Berater John Ehrlichman im Mai 1969 schrieb. Gleichwohl versicherte Nixon dem Kongress, Akten nur in Ausnahmefällen vorzuenthalten und persönlich über dieses „executive privilege“ zu entscheiden. So war es Usus. Nixon wollte die volle Kontrolle über Informationen und Kommunikation bewahren. So ließ er etwa eine automatisierte Bandanlage installieren, die sämtliche Gespräche im Weißen Haus aufzeichnete.
Mitarbeiter im Weißen Haus griffen auch auf illegale Techniken zurück, um Informationen zu erlangen. Ein prominenter Fall betraf Daniel Ellsberg, der als Mitarbeiter des Thinktanks RAND das Verteidigungsministerium unter der Johnson-Regierung beraten hatte. Im Jahr 1971, bereits in der Regierungszeit Nixons, gab Ellsberg Auszüge aus einem Geheimbericht über den Vietnamkrieg an die Presse weiter. Obwohl der Bericht das Handeln der Vorgängerregierung betraf, kannte Nixon kein Pardon. Mitarbeiter aus dem Weißen Haus ließen in das Büro von Ellsbergs Psychiater einbrechen, um belastendes Material über Ellsberg zu finden.
Die zweifelhaften Praktiken des Weißen Hauses gerieten ins Scheinwerferlicht, als im September 1972 Einbrecher in einem Büro der demokratischen Partei im Watergate-Gebäudekomplex in Washington ertappt wurden – bis heute sind diese Vorgänge deshalb als Auslöser der „Watergate-Affäre“ bekannt. Im selben Monat änderten Mitarbeitende im Weißen Haus die Aktenführung und sonderten als heikel eingestufte Dokumente aus den „Central Files“ in sogenannte „Special Files“ aus. Geheimniskrämerei wurde zum Ordnungsprinzip. Es ist unklar, wozu dieses Manöver dienen sollte. Wollte die Regierung bestimmte Akten vor der Einsicht durch Dritte, den Kongress oder Ermittler, schützen?
Auf die Spuren dieser Zeit treffen Forschende noch heute. Bei Recherchen im Nixon-Archiv habe ich zum Beispiel einige Dokumente aus den „White House Special Files, Staff Member and Office Files, Egil Krogh“ gesichtet, darunter einen FBI-Bericht von J. Edgar Hoover über „Black Student Extremism“. Hoover, das sei am Rande erwähnt, setzte selbst stark auf Geheimhaltung und führte Akten unvollständig, wenn es um zweifelhafte Ermittlungstechniken ging. Nach seinem Tod zerstörte seine Sekretärin sensible Dokumente. Egil Krogh, in dessen Akten sich der genannte FBI-Bericht befand, führte eine Spezialeinheit, die sogenannten Klempner, die unter anderem den Ellsberg-Einbruch begingen. Der Verdacht liegt nahe, dass diese Papiere möglicherweise gar nicht sämtlich zur Archivierung vorgesehen waren. Doch es sollte anders kommen.
Nixons Tape Recorder aus dem Weissen Haus; Quelle: nixonlibrary.gov
Als Reporter begannen, die Auftraggeber des Watergate-Einbruchs zurückzuverfolgen, und Spuren ins Weiße Haus fanden, entfaltete sich allmählich ein Politskandal. Obwohl Kongress und Justiz etlichen Mitarbeitern und Beratern kriminelle Handlungen nachweisen konnten, blieb Nixons Rolle selbst in der Affäre lange unklar. Einen Wendepunkt brachten Tonbandaufnahmen, von denen der Senat erfuhr. Nixon wehrte sich erbittert gegen deren Herausgabe und berief sich auf besagtes „executive privilege“. Mit seiner Weigerung scheiterte er vor dem Obersten Gerichtshof der USA im Fall United States v. Nixon. Eines der übergebenen Bänder – die sogenannte smoking gun – legte nahe, dass Nixon zumindest von der Vertuschung der Affäre in Kenntnis war. Im August 1974 trat er unter dem politischen Druck eines drohenden Amtsenthebungsverfahrens zurück.
Die nachfolgende Regierung unter Gerald Ford hatte Sorge, dass Nixon Informationen beiseiteschaffen würde. Daher schloss der Ex-Präsident eine Vereinbarung mit der General Services Administration, das Nixon-Sampson Agreement, das eine Übergabe der Akten vorsah. Präsident Ford begnadigte Nixon – unter anderem im Gegenzug zur Herausgabe der Akten – von allen Vorwürfen. Allerdings sah die Vereinbarung unter anderem die Löschung von Bändern nach bestimmten Fristen vor, so dass der Kongress den Presidential Recordings and Materials Preservation Act von 1974 verabschiedete, um den Regierungsnachlass Nixons zu bewahren.
Nixon unternahm juristische Schritte gegen das Gesetz und argumentierte unter anderem, dass seine Privatsphäre verletzt würde. Die Richter am Obersten Gerichtshof erkannten diesen Anspruch im Fall Nixon v. General Services Administration zwar an, glaubten aber, dass das Interesse der Öffentlichkeit überwiege. Das Gesetz war also verfassungskonform; ein allgemeingültiges Gesetz folgte, wie gesagt, vier Jahre später. Nixon hatte so eine weitere Niederlage um Tonbänder und Dokumente aus seiner Regierungszeit erlitten. Dennoch hatte das Ringen um Informationen erst begonnen, da sämtliche Zeugnisse genau geprüft werden mussten.
Geheimnisse lüften
Zeugnisse über die Regierungstätigkeit waren nicht mehr länger Privatsache. Der Gesetzgeber hatte dafür gesorgt, dass Dokumente nicht zum Besitz des Präsidenten bzw. seiner Berater und Mitarbeiter gehören, sondern in öffentlicher Obhut liegen. Während Ministerien und Behörden im laufenden Betrieb bestimmte Akten auf Dauer im offiziellen Gebrauch halten können, werden die präsidentiellen Akten samt und sonders archiviert und, sofern sie nicht klassifiziert sind, nach bestimmten Fristen freigegeben. Auch Tonbänder mit Aufzeichnungen stehen im Besitz der Öffentlichkeit und nicht des Staatsoberhaupts. Mit gutem Beispiel voran ging das Johnson-Archiv, das sämtliche Aufnahmen von Telefonaten, die der Präsident geführt und aufgezeichnet hatte, als Audiodateien ins Internet stellte.
Nun war Johnson zu Lebzeiten selbst kein Verfechter von Transparenz und pflegte seine eigenen Geheimnisse über die Überwachung politischer Dissidenten. Er erwog, ein Veto gegen das Informationsfreiheitsgesetz FOIA (Freedom of Informaton Act) einzulegen, unterzeichnete es aber schließlich im Juli 1966. Die anschließende Reform des Gesetzes war auch der Watergate-Affäre geschuldet. Gerichte sollten etwa unter Ausschluss der Öffentlichkeit über die Herausgabe klassifizierter Dokumente entscheiden dürfen. Nixon dachte über ein Veto nach, sein Nachfolger Ford legte ein Veto ein, das der Kongress aber überstimmte. Zu exzessiv betrieb die Exekutive Geheimhaltung, zu zahlreich waren die Enthüllungen von fragwürdigen Geheimprogrammen. In kurzer Abfolge hatten Medien über politische Überwachung von Dissidenten berichtet: das CONUS-Programm der Armee, COINTELPROs des FBI und die CIA-Operation CHAOS. In dieser Atmosphäre der Watergate-Jahre von Spionage und Geheimnissen forderte der Gesetzgeber transparentes Regierungshandeln ein.
Geheimdokumente sind nicht unbedingt für alle Tage geheim. Das regelt eine entsprechende Verfügung des Präsidenten über Klassifizierungen, zuletzt von Barack Obama. Etwa trug der oben erwähnte FBI-Bericht über Extremismus in der afroamerikanischen Studierendenschaft einmal den Stempel „geheim“. Die oben genannten „Pentagon-Paper“ von Ellsberg sind mittlerweile auch frei zugänglich. Behörden können bei Revisionen der Archive Dokumente freigeben, und es bestehen Fristen zur Deklassifizierung. Darüber hinaus können Journalistinnen oder Historiker eine FOIA-Anfrage stellen. Dies setzt allerdings voraus, dass Dokumente auffindbar sind und ihre Existenz bekannt ist.
In die Obhut des Nationalarchivs
Das primäre Interesse der Justizbehörden liegt jetzt natürlich darin, Geheimdokumente zu sichern. Allerdings gehören sämtliche Regierungsdokumente von ehemaligen Vizepräsidenten und Präsidenten, ob klassifiziert oder nicht, in die Obhut des Nationalarchivs, wo sie der Geschichtsforschung zugänglich sind. Vielleicht sollten Mitarbeitende von Biden lieber nochmal in seiner Garage nachschauen, ob sich dort noch relevante Dokumente befinden, die zwar nicht klassifiziert, aber auch nicht privat sind oder bereits zu Amtszeiten ausgesondert wurden. Im Gegensatz zu Biden und Pence wiederum testet Trump gerade die Grenzen seiner privaten Ansprüche auf bestimmte Schriftstücke aus. Im September letzten Jahres vermeldete ein Komitee im Repräsentantenhaus, dass das Nationalarchiv immer noch nicht sicher ist, ob es mittlerweile sämtliches Material aus der Ära Trump erhalten hat. Es bleibt zu hoffen, dass die Geschichtsbücher von morgen ein ausgewogenes Bild der Vergangenheit auf Grundlage vollständiger Akten zeichnen können.