„On peut diviser l’histoire contemporaine en Suisse en trois période: celle du parlementarisme, qui s’étend de 1848 à 1874; celle de la démocratie, issu de la révision fédérale de 1871, qui a établi le référendum facultatif; et celle de la démagogie qui s’est ouverte [1891] avec l’introduction de l’initiative en matière de révision partielle de la constitution.“ (Bundesrat Numa Droz, 1844-1899)
Für die ehemalige deutsche Verfassungsrichterin Gertrude Lübbe-Wolff sind direktdemokratische Institutionen zwar kein Allheilmittel, gleichzeitig moniert sie in ihrem Buch „Demophobie. Muss man die direkte Demokratie fürchten?“ (2023), dass „dieses Potential ungenutzt zu lassen, […] in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland noch nie so riskant wie heute“ war. Und Kolumnist Heribert Prantl meint in der Süddeutschen Zeitung, die repräsentative Demokratie in Deutschland bedürfe einer Ergänzung durch Volksabstimmungen. Befürworter direktdemokratischer Instrumente verweisen gerne auf die Schweiz als Modell.
Die Schweiz als halbdirekte Demokratie
In einer direkten Demokratie stimmen die Bürgerinnen und Bürger unmittelbar über politische Entscheidungen ab, ohne dass gewählte Repräsentanten zwischengeschaltet sind. Die Schweiz ist allerdings keine direkte Demokratie in Reinkultur. Rechtsetzende Erlasse bzw. Gesetze und Verordnungen werden von der aus dem Nationalrat und dem Ständerat bestehenden Bundesversammlung erlassen. National- und Ständeräte werden direkt vom Volk gewählt. Insoweit hat das Volk indirekten Einfluss auf die Gesetzgebung. Es hat aber auch ein direktes, vielfältiges Mitbestimmungsrecht in Form des obligatorischen Referendums (bei Verfassungsänderungen) seit der Staatsgründung 1848, des fakultativen Gesetzesreferendums seit 1874 und des Verfassungsinitiativrechts seit 1891. Die Schweiz wird deshalb auch als halbdirekte Demokratie bezeichnet.
Die Bundesverfassung von 1848 unterstellte die Totalrevision der Verfassung dem obligatorischen Referendum. Die geltende Bundesverfassung unterstellt nicht nur alle Änderungen der Bundesverfassung (Total- und Teilrevision) dem obligatorischen Referendum, sondern überdies den Beitritt der Schweiz zu einer supranationalen Gemeinschaft oder einer Organisation für kollektive Sicherheit. Um in Kraft zu treten, bedürfen diese Erlasse nicht nur der Zustimmung der Mehrheit der schweizerischen Stimmbürgerinnen und Stimmbürger, sondern auch der Kantone. Vereinzelt wurden völkerrechtliche Verträge ihrer ausserordentlichen Bedeutung wegen durch die Bundesversammlung ohne Verfassungsgrundlage dem obligatorischen Referendum unterstellt (sog. Referendum „sui generis“): 1920 der Beitritt zum Völkerbund, 1972 das Freihandelsabkommen zwischen der Schweiz und der EWG und 1992 die Frage eines Beitritts zum EWR.
Mit der Bundesverfassung von 1874 wurde das fakultative Referendum eingeführt. Damals betrug das erforderliche Quorum bei rund 635’000 Stimmberechtigten 30’000. Dem würde bei der heutigen Zahl Stimmberechtigter (5’600’000) ein Quorum von rund 260’000 Stimmen entsprechen und nicht bloss deren 50’000, wie es die geltende Bundesverfassung vorschreibt. Dem fakultativen Referendum unterliegen Bundesgesetze, dringlich erklärte Bundesgesetze (deren Geltungsdauer ein Jahr übersteigt), Bundesbeschlüsse (soweit Verfassung oder Gesetz dies vorsehen) sowie völkerrechtliche Verträge, die unbefristet und unkündbar sind oder den Beitritt zu einer internationalen Organisation vorsehen oder eine multilaterale Rechtsvereinheitlichung herbeiführen. Die Bundesversammlung kann weitere völkerrechtliche Verträge dem fakultativen Referendum unterstellen.
Die Volksinitiative wurde 1891 eingeführt. Gemäss der geltenden Bundesverfassung können 100’000 Stimmberechtigte eine Total- oder Teilrevision der Bundesverfassung verlangen, als allgemeine Anregung oder ausgearbeiteter Entwurf. Tatsächlich werden Initiativen auf Teilrevision der Verfassung meist in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs eingereicht. Die benötigte Unterschriftenzahl ist im Verhältnis zur stimmberechtigten Bevölkerung im Verlauf der Zeit extrem gesunken. 1891 betrug das erforderliche Quorum von 50’000 Stimmen bei rund 660’000 Stimmberechtigten etwa einen Dreizehntel. Selbst mit Rücksicht auf das zwischenzeitlich auf 100’000 erhöhte Quorum entspricht das Verhältnis bei heute 5’600’000 Stimmberechtigten einem Sechsundfünfzigstel !
Die Erfolgsquote der Volksinitiativen ist denn auch deutlich angestiegen. Seit der Einführung des Initiativrechts im Jahre 1891 kamen 371 Initiativen zustande. 109 Initiativen wurden zurückgezogen, über 235 wurde abgestimmt. Von Volk und Ständen angenommen wurden 26 Volksinitiativen, was 11% entspricht. Während in den ersten 90 Jahren (zwischen 1891 und 1981) 7 Volksinitiativen angenommen wurden, waren es seither deren 19, davon allein 14 seit dem Jahr 2002. Entgegen seiner ursprünglichen Bestimmung wird das Instrument zunehmend von den Regierungsparteien benutzt, um den parlamentarischen Gesetzgebungsprozess zu umgehen. Das zeigt sich etwa darin, dass Mitglieder des Parlamentes oft auch Mitglieder von Initiativkomitees sind, sowie im Umstand, dass Initiativen regelmässig von einer der grossen, im Parlament vertretenen politischen Partei getragen oder zumindest unterstützt werden. Nicht zu übersehen ist deren Marketingfunktion für die Parteien.
Vor- und Nachteile demokratischer Formen
Als Vorteile der repräsentativen Demokratie werden Effizienz der Entscheidungsfindung, die Möglichkeit der Spezialisierung und die Berücksichtigung von Minderheiten genannt, zumal der deliberative Charakter der repräsentativen Demokratie politische Kompromisse begünstigt. Zudem dürften Repräsentanten für den Gesetzgebungsprozess besser gewappnet sein als der quivis ex populo [wer auch immer aus dem Volk] in der direkten Demokratie, zumal sie dafür viel mehr Zeit aufwenden und einen qualifizierten Zugang zu den Informationsquellen haben. Als Problemfelder des repräsentativen Systems erscheinen etwa die Entstehung einer politischen Kaste, die Distanz zwischen Wählenden und Gewählten sowie Demokratiemüdigkeit.
Als Vorteile der direkten bzw. halbdirekten Demokratie werden erhöhte politische Partizipation, größere Akzeptanz politischer Entscheidungen und stärkere Rückkopplung zwischen Politik und Bürgerinnen und Bürgern genannt. Als Nachteil wird die Benachteiligung weniger informierter Bürgerinnen und Bürger gesehen, setzt doch die Partizipation voraus, dass Bürgerinnen und Bürger klare Präferenzen haben. Selbst politisch interessierte Bürgerinnen und Bürger dürften weniger gut informiert sein als Mitglieder des Parlamentes. Zu bedenken ist auch die Gefahr der Manipulation durch Populisten, in deren Händen die Instrumente der direkten Demokratie zur Ausgrenzung bzw. Diskriminierung von Minderheiten führen können.
Das Initiativrecht in der Hand von Populisten
Anhand von fünf zwischen 2009 und 2026 zustande gekommenen Initiativen der rechtspopulistischen SVP lässt sich zeigen, wie demokratische Abstimmungen dazu benutzt wurden, Grundrechte der Verfassung, aber auch das Völkerrecht zu relativeren sowie rechtsstaatliche Grundsätze zu unterminieren.
Gemäss der sogenannten Burkaverbots-Initiative („Ja zum Verhüllungsverbot“, 2021) darf niemand sein Gesicht im öffentlichen Raum und an Orten verhüllen, die öffentlich zugänglich sind, und niemand darf eine Person zwingen, ihr Gesicht aufgrund ihres Geschlechts zu verhüllen. Ein generelles Verhüllungsverbot ist eine drastische und unverhältnismässige Massnahme. Den Vollschleier tragende Frauen werden durch das Verbot keineswegs geschützt, sondern vielmehr aus dem öffentlichen Leben verdrängt und diskriminiert.
Die Initiative wurde von Bundesrat und Parlament abgelehnt und stattdessen wurde ein Gegenvorschlag ausgearbeitet, wonach verhüllte Menschen ihr Gesicht zeigen müssen, wenn es darum geht, die Identität einer Person offenzulegen, beispielsweise bei der Einwohnerkontrolle oder im Reisepassbüro. In der Volksabstimmung wurde die Initiative angenommen und der Gegenvorschlag verworfen.
Die sogenannte Minarettinitiative („Gegen den Bau von Minaretten“, 2009) verletzt die Religionsfreiheit, das Diskriminierungsverbot und seiner Absolutheit wegen das Verhältnismässigkeitsgebot. Sie wurde denn auch vom Bundesrat und Parlament abgelehnt. Vom Volk wurde sie angenommen.
Die Initiative „Für die Ausschaffung krimineller Ausländer“ (2010) entzieht Ausländerinnen und Ausländern unabhängig von ihrem ausländerrechtlichen Status automatisch ihr Aufenthaltsrecht sowie alle Rechtsansprüche auf Aufenthalt in der Schweiz, wenn sie wegen bestimmter Delikte verurteilt wurden oder missbräuchlich Leistungen der Sozialversicherungen oder der Sozialhilfe bezogen haben. Die Initiative ist weder mit der EMRK noch dem UNO-Pakt II noch mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit vereinbar. Bundesrat und Parlament lehnten sie denn auch ab. Das Volk nahm sie an.
In der Folge baute das Parlament im Strafgesetzbuch eine Härtefallklausel ein für den Fall, dass eine Landesverweisung einen schweren persönlichen Härtefall bedeuten und das öffentliche Interesse an einer Ausweisung nicht überwiegen würde, was dem Parlament von Seiten der SVP prompt den Vorwurf des Verfassungsbruchs eintrug.
Daraufhin forderte die SVP mit der sogenannten Durchsetzungsinitiative die ausnahmslose und konsequente Ausweisung straffällig gewordener Ausländer aus der Schweiz und nahm damit in Kauf, rechtsstaatliche Grundsätze zu untergraben. Nach der Ablehnung der Initiative lancierte die SVP die die sogenannte Selbstbestimmungsinitiative, welche die Kündigung der EMRK anvisierte. Zwar wurde auch diese abgelehnt, die Vorgänge zeigen aber auf, wie die Volksinitiative zunehmend als populistisches Vehikel zur Durchsetzung extremistischer Ziele missbraucht wird.
Die Initiative „Gegen Masseneinwanderung“ (2014) begrenzt die Zahl der Bewilligungen für den Aufenthalt von Ausländerinnen und Ausländern in der Schweiz durch jährliche Höchstzahlen und Kontingent und verbietet völkerrechtliche Verträge, die gegen diesen Artikel verstossen. Die Initiative ist weder mit dem Freizügigkeitsabkommen mit der EU noch mit jenem der EFTA-Staaten vereinbar. Bundesrat und Parlament lehnten sie ab, das Stimmvolk nahm sie an. In der Folge setzte das Parlament die Initiative durch eine Gesetzesänderung völkerrechtskonform um, was dem Parlament seitens der SVP wiederum den Vorwurf des Verfassungsbruchs eintrug.
Die am 14. Juni 2026 abgelehnte Initiative „Keine 10-Millionen-Schweiz! (Nachhaltigkeitsinitiative)“ zielte auf das Asylrecht, die gegenseitige Personenfreizügigkeit zwischen der Schweiz und der EU, das für die Reisefreiheit wichtige Schengen-Abkommen, das für die Sicherheit unverzichtbare Schengener Informationssystem und das für das Funktionieren des Asylverfahrens relevante Dublin-Abkommen; ferner auf die UNO-Flüchtlingskonvention und einmal mehr auf die EMR. Anstelle der Freizügigkeit wäre das menschenverachtende Saisonnier-Statut getreten.
Schwache Hürden gegen zweifelhaften Gebrauch des Initiativrechts
Verletzt eine Initiative die Einheit von Form oder Materie oder verstösst sie gegen zwingende Bestimmungen des Völkerrechts, erklärt die Bundesversammlung sie für ganz oder teilweise ungültig. Doch kennt die Schweiz ausser dem Bereich des zwingenden Völkerrechts keine institutionellen Vorkehrungen, welche die Annahme menschenrechtswidriger Volksinitiativen verhindern würden. Den Abstimmungen über die Burkaverbots-Initiative, über die Minarettverbots-Initiative sowie der Ausschaffungsinitiative waren massive islamophobe Kampagnen der Befürworter vorausgegangen. Das Abstimmungsplakat der SVP zeigte eine verschleierte Frau, Minarette auf der Schweizer Fahne, die als Raketen gegen den Himmel zeigen. Die Städte Basel und Lausanne erachteten das Abstimmungsplakat als rassistisch und verboten den Aushang. Der Abstimmung über die Masseneinwanderungsinitiative wurde durch xenophobe, antimuslimische und EU-feindliche Kampagnen begleitet. Der damalige SVP-Nationalrat Roger Köppel argumentierte für die Initiative mit dem Argument, die Personenfreizügigkeit werde Viren und Arbeitslose bringen. Dabei schreckte die SVP auch nicht davor zurück, die EU sinngemäss mit dem Dritten Reich gleichzusetzen, indem sie in einer Anti-Europa-Kampagne ein Inserat schaltete, auf dem ein Nazistiefel mit dem EU-Schriftzug einen Schweizer Stimmzettel niedertrampelt.
Der Populismus ist zwar keine neue Erscheinung, doch erlebt er auch in der Schweiz in jüngerer Zeit Höhenflüge. Während in einem Zeitraum von über 130 Jahren lediglich 26 Initiativen erfolgreich waren, wurden allein zwischen 2009 und 2021 vier gegen die Menschenrechte verstossende bzw. völkerrechtswidrige Initiativen angenommen – nicht zuletzt durch populistische Kampagnen. Diese unübersehbare Tendenz diskreditiert die Volksinitiative als direktdemokratisches Instrument, namentlich in deren Ausformung als ausgearbeiteter Entwurf.
1894, drei Jahre nach der Einführung der Volksinitiative, sah sich der damalige Innenminister Numa Droz zur Feststellung veranlasst, dass damit die Zeit der Demagogie eröffnet worden sei, und zwar anlässlich der ein Jahr zuvor angenommenen Schächtverbots-Initiative, die offensichtlich gegen die Juden gerichtet war, denen 1866 – auf Druck der französischen Regierung – das freie Niederlassungsrecht eingeräumt worden war. Droz schrieb: „Die moderne Geschichte der Schweiz lässt sich in drei Epochen unterteilen: die des Parlamentarismus, die sich von 1848 bis 1874 erstreckt; die Ära der Demokratie, die aus der Bundesrevision von 1871 hervorging, mit der das fakultative Referendum eingeführt wurde; und die Ära der Demagogie, die [1891] mit der Einführung der Initiative zur Teilrevision der Verfassung begann.“
Das Referendum – urdemokratisches Instrument
Im Gegensatz zur Volksinitiative geht dem gesetzgeberischen Erlass ein ausgedehnter Prozess voraus: Dem Vorentwurf (oft Ergebnis einer Expertenkommission) folgt der Gesetzesentwurf des Bundesrates (Exekutive) und diesem ein ausgedehntes Konsultationsverfahren bei den Kantonen, bei den Parteien und Verbänden. Anschliessend verfasst der Bundesrat die Botschaft und berät das Parlament den Erlass. Kommt der Erlass zustande, läuft die Frist zum Einreichen eines Referendums. In der Auseinandersetzung mit einer gereiften Vorlage eignet sich das Instrument des Referendums für die aktive Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger im Sinn eines partizipativen Gemeinwesens.
Die (halb-)direkte Demokratie wird gerne als Erfolgsgeschichte dargestellt und ausserhalb der Schweiz auch so gesehen. Das setzt allerdings voraus, dass die politische Kultur durch Respekt und Rücksichtnahme geprägt ist: Rücksichtnahme der Mehrheiten auf Minderheiten, gegenseitige Anerkennung der verschiedenen Verfassungsorgane (Gewaltenteilung), Respekt der Bevölkerung vor den rechtsstaatlichen Errungenschaften; Voraussetzungen, die nicht einfach gegeben sind, sondern ständig gepflegt und von neuem errungen werden müssen.
In diesem Zusammenhang darf allerdings nicht unerwähnt bleiben, dass die Stimmbeteiligung in der Schweiz im Allgemeinen stark zu wünschen übriglässt. In den vergangen 35 Jahren schwankte die durchschnittliche jährliche Stimmbeteiligung bei eidgenössischen Abstimmungen zwischen 32,3% (1991) und 57,2% (2021). Im Schnitt aller Jahre betrug sie knapp 42%.
Die direkte bzw. halbdirekte Demokratie als Vorbild?
Populistische Parteien und Bewegungen haben das plebiszitäres Verführungspotential direktdemokratischer Instrumente erkannt. Es ist kein Zufall, dass in Europa namentlich Parteien und Bewegungen wie die deutsche AfD, der französische Front National (heute Rassemblement National), die spanische Partei Vox, aber auch der Koalitionsvertrag zwischen den postfaschistischen Fratelli d’Italia, der populistischen Lega und Berlusconis Forza Italia die Einführung direktdemokratischer Instrumente befürworten, ja fordern.
Demokratie bedeutet für Populisten weder Gewaltenteilung noch Kontrolle der Macht. Vielmehr versprechen sie sich von der plebiszitären Verbindung zum sogenannten Volk, ihre Ziele – unter Umgehung des Parlamentes – besser zu erreichen, so die Verabsolutierung der Volkssouveränität zu Lasten von Minderheiten, die Ausgrenzung Fremder anhand nationalistisch-kulturalistischer Merkmale wie Sprache oder Religion oder Ethnizität, den Abbau rechtsstaatlicher Garantien und die Gängelung der Justiz.