Um der Überfremdung wirksam (entgegen) zu steuern, wäre ein Mehrfaches der heutigen Zahl von Einbürgerungen notwendig. Eine aufgeschlossene Einbürgerungspolitik ist daher ein dringendes staatspolitisches Gebot. […] Nötigenfalls müßte an die Einführung des ius soli gedacht werden.
Wir schreiben das Jahr 1964. Mit diesen Empfehlungen zu einem Kurswechsel in der Einbürgerungspolitik schliesst die Eidgenössische Studienkommission für das Problem der ausländischen Arbeitskräfte ihren Bericht, den sie nach drei Jahren Arbeit dem Bundesrat vorlegt (195f.).
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Die Kommission war am 22. Februar 1961 durch das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartment im Einvernehmen mit dem Justiz- und Polizeidepartment eingesetzt worden, um „das Problem der ausländischen Arbeitskräfte unter ökonomischen, bevölkerungspolitischen, soziologischen und staatspolitischen Gesichtspunkten zu prüfen“.
Der Bericht erscheint an einem Wendepunkt der schweizerischen Migrationspolitik. Die wirtschaftliche Hochkonjunktur nach dem Zweiten Weltkrieg hatte zu einer Verknappung einheimischer Arbeitskräfte geführt. Zwischen Ende der 1940er und Mitte der 1960er Jahre waren daher Hunderttausende ‚Fremdarbeiter‘ vor allem aus Italien in die Schweiz geholt worden, um den wirtschaftlichen Motor am Laufen zu halten und das Wachstum nicht zu gefährden. Man setzte dabei auf das Rotations-Prinzip: Die Fremdarbeiter sollten für eine begrenzte Zeit ins Land kommen – als leicht abstossbarer Puffer für den Schweizer Arbeitsmarkt.
Der Bestand der ausländischen Wohnbevölkerung in der Schweiz stieg in dieser Zeit von rund 250’000 auf über 700’000 Personen bzw. von ca. 5 % auf über 11 % der Gesamtbevölkerung. Die Folgen der expansiven Wirtschaftspolitik, also die wachsende Zahl an ausländischen Arbeitskräften, Konjunkturüberhitzung und Teuerung, wurden in der Öffentlichkeit ab den späten 1950er Jahren mit wachsendem Unbehagen wahrgenommen. Dabei wurden zunehmend auch fremdenfeindliche Stimmen laut, die zu den Nationalratswahlen 1963 in der Gründung einer Anti-Italiener-Partei und einer Partei gegen die Überfremdung durch Südländer politisch Ausdruck fanden und auf die der Bundesrat mit ersten ‚Plafonierungs‘-Massnahmen, das heisst mit Zulassungsbegrenzungen, zu reagieren versuchte.
Wir beobachten hier eine Grundkonstellation Schweizer Migrationsgeschichte der Nachkriegszeit: Wirtschaftsliberale und fremdenfeindliche Kräfte mögen zwar auf der Ebene der politischen Selbstverortungen entgegengesetzte Kräfte darstellen – bei der Masseneinwanderungsinitiative ein halbes Jahrhundert später trat ja nominell auch die weltoffene Schweiz gegen die Inselschweiz an –, ergänzen sich dabei jedoch funktional. Aus gesamtgesellschaftlich systemischer Sicht kann man hier eine unheilvolle Symbiose zur Mehrung des Wohlstands des Schweizervolks auf Kosten migrantischer Arbeitskräfte konstatieren: zwei Seiten einer Medaille.
In dem Sinne kann die Arbeit der Studienkommission auch als Versuch verstanden werden, Mitte der 1960er Jahre einen neuen funktionalen Kompromiss zwischen diesen beiden politischen Polen auszuhandeln. Dies merkt man dem Bericht, der von drei unterschiedlichen Subkommissionen zusammengestellt wurde, zuweilen an: So finden sich hier einerseits Überlegungen zur Einführung eines ius soli – eine im Vergleich zur mutlosen Bürgerrechtsrevision ein halbes Jahrhundert später höchst progressive Haltung – und andererseits der Befund, die Schweiz befinde sich „im Stadium einer ausgesprochenen Überfremdungsgefahr“. Um diese Gefahr zu bannen, regte man einen Politikwechsel an, der auf die Formel vom Rotations-Prinzip zur Assimilationspolitik gebracht werden kann und der die nächsten Jahrzehnte ausländerpolitisch prägen sollte: Die Ära der Schweizermacher beginnt hier.
Das eidgenössische Assimilationsregime bedeutete für die Ausländer in der Schweiz faktisch einseitige Anpassungszumutungen, sehr oft auch rassistische Diskriminierung sowie obrigkeitsstaatliche Überwachung und Entwürdigungserfahrungen en masse, die sich bis heute in Familiengeschichten tradieren. Doch gleichzeitig kommt der Übergang von der Rotations- zur Assimilationspolitik auch einer beginnenden Anerkennung der Tatsache gleich, dass viele der Menschen, die gekommen waren, vorhatten zu bleiben. Die Vorstellung, dass die ausländischen Arbeitskräfte bei Bedarf einfach wieder entsorgt werden konnten, hatte sich aus mehreren Hinsichten als falsch herausgestellt: Zunächst einmal weigerten sich die ‚Fremdarbeiter‘ schlicht, ihre Lebensentscheide an den wirtschaftlichen Interessen des Schweizervolkes und seiner Unternehmen auszurichten. Aber es gab auch wirtschaftspolitische Gründe, eine dauerhafte Anwesenheit der ‚fremden‘ Mitmenschen in der Schweiz in Betracht zu ziehen: Zum einen hatte sich das Rotationsmodell etwa in Hinblick auf notwendige Einarbeitungsphasen als wenig effektiv herausgestellt. Zum anderen stand Mitte der 1960er fest, dass die Schweiz dauerhaft auf ausländische Arbeitnehmer angewiesen sein würde und gleichzeitig auf dem europäischen Arbeitsmarkt verschärft mit anderen Wachstumsgesellschaften wie Deutschland um billige Arbeitskräfte konkurrieren musste. Anstelle der wirtschaftsliberalen Zulassungspolitik sollte eine staatliche Reglementierung in Kraft treten, die noch stärker nach Qualifikationen selektierte und zudem verhindern sollte, dass aufgrund der erschöpften europäischen Arbeitsmärkte allzu fremde Fremdarbeiter aus ferneren Regionen der Welt ins Land geholt wurden. So ist die Erleichterung des Familiennachzugs im heftig angefeindeten ‚Italiener-Abkommen‘ von 1964 auch nicht einfach der Grossherzigkeit einer humanitären Schweiz zu verdanken.
Die neue assimilationistische Anwerbepolitik atmete den alten Geist kolonialer Kulturtheorien, der sich wie ein roter ausländerpolitischer Faden bis heute durchzieht, über die Drei-Kreise-Zulassungspolitik der 1990er Jahre bis hin zur antimuslimischen Panik aktueller Flüchtlingsdebatten. So forderte die Studienkommission, dass „die Rekrutierung auf Länder mit verwandter Kultur beschränkt wird und daß keine Arbeitsmärkte außerhalb Europas, die für ungelernte Arbeitskräfte beinahe unerschöpflich wären, erschlossen werden“ (121). Die Einreise „schwer assimilierbarer Ausländer aus andern Kulturkreisen“ sollte wenn möglich verhindert werden. Nach innen galt es, den Überfremdungsgrad durch die Assimilation derjenigen Fremden, die nicht vorhatten, das Land wieder zu verlassen, substanziell zu verringern. Die „Träger der fremden Kultur“ sollten sich allmählich über die Jahre „an die Kultur der ansässigen Bevölkerung“ annähern und schliesslich angleichen (142).
Doch wie sollte diese theoretisch modellierte Massenassimilation praktisch gelingen? Was waren die relevanten Faktoren? Auch hier deuten unterschiedliche Akzentsetzungen im Bericht auf Aushandlungsprozesse in der Studienkommission hin. Wurde zunächst die Assimilationsfähigkeit der Fremden als Faktor angeführt, so liest man im Schlusskapitel aber auch: „Die erste Voraussetzung für das Gelingen der Assimilation ist eine entgegenkommende Haltung der einheimischen Bevölkerung“ (194), wobei man der Schweiz allerdings nur eine „mäßige Assimilationskraft“ bescheinigte (151). Erst am Ende des linear gedachten Assimilationsprozesses sollte die Einbürgerung stehen. Dabei war man sich jedoch bewusst, dass es für die gesellschaftlich notwendige Zahl an Einbürgerungen eines Mentalitätswechsels und Realitätsabgleichs der Behörden und der Bevölkerung bedurfte: „Es ist deshalb vor allem eine Aufklärung auf breiter Basis über die Notwendigkeit der Aufnahme einbürgerungsfähiger Ausländer ins Schweizerbürgerrecht (Hervorhebung im Original) erforderlich. […] Sollten sich die Bemühungen zur Aktivierung der Einbürgerungspraxis in den nächsten Jahren als zu wenig wirksam erweisen, so müßte eine Revision der Gesetzgebung in Erwägung gezogen werden“ (196) – wenn nötig bis hin zum ius soli, wie das Eingangszitat zeigt. Das ist bis heute nicht geschehen, wie sich allein schon am Anstieg der ‚Ausländerquote‘ seitdem auf rund ein Viertel der Gesamtbevölkerung zeigt. Dabei wird das Bild der steil nach oben zeigenden Kurve der Ausländerquote, die – wie schon die Kommission 1964 wusste – hausgemacht ist, von heutigen Demagogen als Beweis der Überfremdung durch Masseneinwanderung medial instrumentalisiert.
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Trotz seiner klaren staatspolitischen Vorstellungen zum notwendigen Assimilationsprozess stellte der Bericht von 1964 auch fest, dass man letztlich noch viel zu wenig über dessen gesellschaftliche Bedingungen wusste: „Das Assimilationspotential der Schweiz ist nie näher erforscht worden. Angesichts der neuen Überfremdungsgefahr wäre eine Untersuchung darüber wünschbar.“ (151) Dieses Forschungsdesiderat stand in der Tat Mitte der 1960er Jahre im Raum und motivierte zwei ebenso umfangreiche wie wegweisende Studien, in denen sich der spätere Übergang von der Assimilationsforschung zu einer neueren Migrations- und Integrationsforschung bereits abzeichnete: Zum einen Rudolf Brauns umfangreiche ethnografische Studie Sozio-kulturelle Probleme der Eingliederung italienischer Arbeitskräfte in der Schweiz, die 1964/65 mit Hilfe von rund 40 Interviewer(innen) durchgeführt und erst 1970, kurz vor der Volksabstimmung zur Schwarzenbach-Initiative, veröffentlicht wurde. Als Volkskundler und Sozialhistoriker war Braun insbesondere an der Lebenswelt der neuen Mitmenschen interessiert, an „Menschen mit Bedürfnissen, Plänen, Wünschen, Hoffnungen; kurz mit einem Lebensanspruch“ (19).
Zum anderen entstand Ende der 1960er die nicht minder ambitionierte Studie zur Soziologie des Fremdarbeiterproblems, die 1973 erschien. Autor der Studie war der deutsche Soziologe Hans-Joachim Hoffmann-Nowotny, der zwischen 1975 und 2001 eine Professur an der Universität Zürich innehatte und in dieser Zeit mit seiner strukturanalytischen Perspektive die sozialwissenschaftliche Migrations- und Integrationsforschung entscheidend prägte, nicht zuletzt auch dadurch, dass er den englischen Begriff ‚Migration‘ in der deutschsprachigen Forschung verbreitete.
So unterschiedlich die beiden Arbeiten in Konzept, Methode und Darstellungsstil auch waren – hier deskriptive Ethnografie mit Sinn für das historische Narrativ und dort eine auf Quantifizierung abzielende Strukturanalyse ‚anomischer Spannungen‘ –, so sehr decken sie sich in ihrer kritischen Bewertung des Umgangs der Schweiz mit den Herausforderungen der ‚Fremdarbeit‘, gerade auch in Anbetracht der beiden Überfremdungsinitiativen zwischen 1965 und 1970. Während Braun den Schweizern ein beunruhigendes Ausmass an „Apartheidshaltungen“ sowie an „offener und verdeckter Diskriminierung“ (341) attestierte, kam Hoffmann-Nowotny zu dem Schluss, dass in der Schweiz längst eine „neofeudale Unterschichtung“ der Gesellschaftsstruktur stattgefunden habe, deren soziale Spannungen durch Scheindiskussionen über kulturelle Unterschiede und Überfremdung überdeckt würden. Zudem kritisierte er die auch von der Kommission vertretene Vorstellung einer vollständigen kulturellen Assimilation, die der rechtlichen Integration vorausgehen sollte (175/176). Diese Vorstellung nämlich ginge „von einer Homogenität der einheimischen Kultur aus, die es in keiner differenzierten Gesellschaft gibt“. Als eine zentrale Voraussetzung für Assimilationsbereitschaft hatte sich in der Studie die Zukunftserwartung an strukturelle Integrationschancen herausgestellt (192). Gerade auch vor dem Hintergrund der heutigen Durchsetzungsinitiative erahnt man hier die fatalen Folgen der Tatsache, dass damals je nach Einkommen und beruflichen Stand zwischen 25% und 40% der Italiener mit einer permanenten „Angst vor Ausweisung“, und zwar „aus dem Nichts“ leben mussten (201/202).
Für Braun und Hoffmann-Nowotny war klar, dass der einzige demokratische Weg für die Schweiz darin bestehen musste, die gesellschaftlichen Strukturen an die neuen soziokulturellen und bevölkerungspolitischen Realitäten anzupassen und sie für die ausländischen Mitmenschen und deren Nachkommen zu öffnen. Dazu bedurfte es, so Braun, eines grundlegenden „Umdenkens, der Preisgabe sakrosankter Wert- und Denkmuster, der Infragestellung sorgsam gepflegter Vorstellungen ‚schweizerischer Eigenart‘, des Abbaus von Geschichtsmythen und der Besinnung auf unsere Vergangenheit in ihrer Veränderlichkeit – einer Veränderlichkeit, die von zugezogenen Fremden wesentlich mitgestaltet wurde.“ (557)
Wir warten noch heute darauf, dass in der Schweizer Dominanzgesellschaft ein solches Umdenken beim Bürgerrecht einsetzt. Bis heute gibt es kein ius soli, bei dem zumindest jeder, der in der Schweiz geboren ist, automatisch das Bürgerrecht erhielte. Geschweige denn, von denen die als Kinder in das Land gekommen und hier aufgewachsen sind. Im Gegenteil: Was vor einem halben Jahrhundert denkbar war und letztlich aus einer pragmatischen staatspolitischen Überlegung folgte, scheint heute als Forderung ungehörig, ja radikal.