No Exit. Warum es so schwer ist, die EU zu verlassen

Eigent­lich kann es doch nicht so schwer sein, vor allem für dieses Land. In den 1990er Jahren machte die Selbst­be­schrei­bung „Cool Britannia“ die Runde. Noch 2012 gelang es dem Verei­nigten König­reich, die Olym­pi­schen Sommer­spiele in ein globales Megae­vent zu verwan­deln. Das zuvor befürch­tete Chaos trat nicht ein. Der Spiegel sprach von „Gute-Laune-Spielen.“ Und für den Londoner Bürger­meister waren es laut Inde­pen­dent schlicht und ergrei­fend „the grea­test Games ever“.

Wurden jene Spiele schnell zu einem Sommer­mär­chen verklärt, hat sich der Brexit dagegen in einen nicht endenden Alptraum verwan­delt. Warum aber ist es eigent­lich so schwierig, die Euro­päi­sche Union verlassen? Spott, Hohn und Mitleid haben sich die Briten in den letzten Monaten und Jahren genug gefallen lassen müssen, wobei Vergleiche mit dem Film­klas­siker „Und täglich grüßt das Murmel­tier“ noch zu den harm­lo­seren gehören. Auch die Geschichte hält einige Gemein­heiten bereit. Um die viel­leicht nahe­lie­gendste zu erwähnen, die zugleich beson­ders wenig bekannt ist: Wie kann das Verei­nigte König­reich von Groß­bri­tan­nien und Nord­ir­land an etwas schei­tern, das Alge­rien und Grön­land recht reibungslos gelang? Beide Länder sind – als ehema­lige Kolo­ni­al­ge­biete Frank­reichs bzw. Däne­marks – nämlich aus der Euro­päi­schen Gemein­schaft (EG), der Vorläu­fer­or­ga­ni­sa­tion der heutigen EU, ausge­treten. Und sie schafften all dies ohne endlose Verhand­lungen, den Verschleiß mehrerer Minis­ter­prä­si­denten und die Diskre­di­tie­rung der gesamten poli­ti­schen Klasse.

Natür­lich liegen Welten zwischen den drei Gesell­schaften und ihrem Verhältnis zur EG/EU, und doch hält die Geschichte einiges für die Gegen­wart bereit – sowohl in Bezug darauf, was man aus dem Dama­ligen fürs Heute lernen kann, als auch darauf, warum es heute für Groß­bri­tan­nien so viel schwie­riger ist als für Alge­rien und Grön­land damals.

Ein Blick zurück

Um einen Vergleich der beiden Länder mit dem Verei­nigten König­reich kann es dabei natür­lich nicht gehen. Das hat nicht nur mit der Größe sowie dem ökono­mi­schen und welt­po­li­ti­schen Gewicht zu tun, sondern auch damit, wie beide Länder ursprüng­lich in den Orbit der EU gelangten. Beide traten der EG nicht als souve­räne Staaten bei, sondern gehörten zum kolo­nialen Erbe Frank­reichs, bzw. Däne­marks. Alge­rien befand sich seit den Römi­schen Verträgen von 1957 als einem Grün­dungs­mo­ment der heutigen EU in der Gemein­schaft. Formal war es keine Kolonie, sondern deut­lich stärker an Frank­reich gekop­pelt als etwa Tune­sien oder Mada­gaskar. Die Römi­schen Verträge behan­delten Alge­rien deswegen nicht als asso­zi­iertes Gebiet, sondern als Terri­to­rium im Rahmen der Gemein­schaft, für das aller­dings einige Sonder­be­stim­mungen galten. Grön­land stieß als Teil Däne­marks in der ersten Erwei­te­rungs­runde von 1973 zur EG.

Das Austritt­sze­nario zwischen der Insel im hohen Norden und dem nord­afri­ka­ni­schen Land unter­schied sich in einer Hinsicht wesent­lich: Alge­riens Unab­hän­gig­keits­be­we­gung strebte Anfang der 1960er Jahre in erster Linie natio­nale Souve­rä­nität an. Weil die Anbin­dung an Frank­reich jedoch auf das Engste mit der EG-Mitgliedschaft verkettet war, löste man sich von beidem. Die grön­län­di­sche Führung zielte dagegen nicht auf eine Abtren­nung von Däne­mark: Die Insel hatte 1979 Selbst­ver­wal­tung mit innerer Auto­nomie erlangt, und so bezog sich der Wunsch nach mehr Souve­rä­nität Anfang der 1980er Jahre ledig­lich auf die EG.

Zugleich gibt es bemer­kens­werte Paral­lelen: Nicht nur, dass es beiden Ländern darum ging, durch Austritt einen Zuge­winn an poli­ti­scher Souve­rä­nität zu erlangen. Ökono­mi­sche Argu­mente und Fragen der Iden­tität kamen jeweils hinzu, und dieser Mix charak­te­ri­sierte auch die Brexit-Debatten. Wich­tiger noch in Bezug auf Alge­rien und Grön­land: Kurz­fristig gingen beide Länder bei ihrer Ablö­sung von der EG einen para­doxen Doppel­schritt. Sie lösten sich von der EG, bemühten sich aber parallel dazu um möglichst enge Bindungen. Im Fall Grön­lands kam es nämlich nach einem knappen, aber eindeu­tigen Refe­rendum zugunsten eines Austritts 1982 nicht nur zu Austritts­ver­hand­lungen, sondern zu paral­lelen Asso­zi­ie­rungs­ge­sprä­chen. Die Insel wollte also mehr Unab­hän­gig­keit, suchte aber gleich­zeitig den engen Schul­ter­schluss mit der Gemein­schaft. Nach dem 1985 erfolgten Austritt vertieften sich die Verbin­dungen sogar wieder. Heute ist Grön­land eines der Über­see­ischen Länder und Hoheits­ge­biete der EU, weshalb weite Teile des EU-Rechts auch dort gelten, aller­dings ohne dass die Insel­be­wohner dieses mitge­stalten könnten. Insge­samt hatte der Austritt deut­liche Folgen. Er führte jedoch keines­wegs zu einer Loslö­sung der grön­län­di­schen Ökonomie und Gesell­schaft von der Euro­päi­schen Union. Verflech­tung und Abhän­gig­keit änderten teil­weise ihre Form, blieben aber überaus hoch.

Alge­riens Weg ist noch inter­es­santer. Trotz über­bor­dender Unab­hän­gig­keits­rhe­torik suchte die neue alge­ri­sche Führung unter Präsi­dent Ahmed Ben Bella eine möglichst enge Anbin­dung an die EG. Ende 1962 – wenige Monate nach der Erklä­rung der Unab­hän­gig­keit – bat sie darum, dass trotz des Austritts in Bezug auf das Verhältnis zur Euro­päi­schen Gemein­schaft alles beim Alten bleiben sollte. Die alge­ri­sche Regie­rung hatte schnell erkannt, dass dies den ökono­mi­schen Bedürf­nissen des Landes am ehesten diente, wiewohl es der Idee der neu gewon­nenen Souve­rä­nität wider­sprach. Bemer­kens­wer­ter­weise ließ sich die EG darauf ein – was nicht zuletzt damit zu tun hatte, dass Frank­reich auf indi­rektem Weg seinen Einfluss auf das Land sichern wollte. De facto behan­delte die EG Alge­rien deswegen weiterhin wie einen Mitglied­staat, auch wenn es dafür jahre­lang keine recht­lich verbind­liche Grund­lage gab.

Erst im Verlauf der zweiten Hälfte der 1960er Jahre änderte sich das Verhältnis langsam. Aus dem denkbar weichsten „Algxit“ wurde ein extrem harter, was sich insbe­son­dere aus dem Protek­tio­nismus der nunmehr entste­henden Gemein­samen Agrar­po­litik (GAP) der Euro­päi­schen Gemein­schaft erklärt. Neue Barrieren erschwerten Alge­rien den Zugang zum EG-Markt, mit heftigen Konse­quenzen vor allem für die alge­ri­schen Winzer. Der Agrar­pro­tek­tio­nismus der EG entwi­ckelte sich zu einem wesent­li­chen Grund dafür, dass Alge­rien heute keine nennens­werte Wein­pro­duk­tion mehr hat – obwohl es um 1960 noch global der größte Wein­ex­por­teur und der viert­größte Produ­zent gewesen war. Für Alge­rien zeigte sich, dass der Souve­rä­ni­täts­ge­winn durch die Unab­hän­gig­keit kein eindeu­tiges Mehr an Eigen­stän­dig­keit und Macht mit sich brachte. Dafür war die Abhän­gig­keit von den EG-Staaten in ökono­mi­schen Fragen zu groß.

Lehren

Neben der banalen Fest­stel­lung, dass wir mit dem Brexit-Referendum vor keiner völlig neuen Situa­tion stehen, zeigt sich an Alge­rien und Grön­land erstens, wie komplex das Wech­sel­ver­hältnis von Inte­gra­tion und Desin­te­gra­tion ist. Die radi­kale Alter­na­tive zur fort­ge­setzten Betei­li­gung am Eini­gungs­pro­zess – die unein­ge­schränkte Souve­rä­nität – wollte keines der beiden Länder reali­sieren. Dafür wären jeweils die ökono­mi­schen Kosten zu hoch gewesen. Zugleich gibt es keinen Stan­dard­fall, der zeigt. welche Konse­quenzen ein Austritt nach sich zieht. Dafür über­wiegen die Unter­schiede zwischen den genannten Fällen zu sehr. Aus dem „super soft exit“ Alge­riens in den ersten Jahren nach der Unab­hän­gig­keit entwi­ckelte sich ein „hard exit“ mit ökono­misch gravie­renden Folgen. Grön­land wählte durch­gängig eine „soft exit“-Variante, und ging tenden­ziell den Weg von „soft“ zu „softer“.

Inso­fern geht es hier gerade nicht darum zu speku­lieren, wie die Folgen eines Brexit für das Verei­nigte König­reich und die EU aussehen mögen. An Alge­rien und Grön­land zeigt sich, dass dies ganz wesent­lich von den Details der Rege­lungen für die Zeit nach dem Austritt abhängt – sowie von der Vorge­schichte in der Phase der Zuge­hö­rig­keit zur EG/EU.

Das führt zugleich zum letzten Problem­kreis, der hier kurz disku­tiert werden soll: Warum ging der Austritt damals so einfach und fällt heute so schwer? Wer den Medien folgt, wird dies wahr­schein­lich wesent­lich auf die Spal­tung der briti­schen Gesell­schaft zurück­führen, wo das, was man nicht will, sehr viel klarer ist als das, was man möchte. Hinzu kommen tech­ni­sche Probleme wie der Back­stop – das heißt die Frage einer Lösung für Nord­ir­land, die sowohl für das Verei­nigte König­reich als auch für die Repu­blik Irland akzep­tabel wäre. Viel grund­sätz­li­cher ist jedoch etwas anderes, das eigent­lich nie disku­tiert wird: dass sich der Charakter des euro­päi­schen Projekts seit Mitte der 1980er Jahre massiv verän­dert hat und dass genau dies eine Ablö­sung von der EU so viel schwerer macht als in der Zeit davor. Das hat vor allem mit vielen kleinen Verän­de­rungen im Gefolge der Einheit­li­chen Euro­päi­schen Akte von 1987 und dem Maas­trichter Vertrag zu tun, wodurch die euro­päi­sche und die natio­nalen Ebenen viel enger verflochten wurden als je zuvor. Inso­fern heißt Exit heute nicht nur Neuver­hand­lung von Außen­zöllen. Viel­mehr müssen in einer Viel­zahl von Berei­chen, auf welche die EU zuneh­menden Einfluss genommen hat, Staats­funk­tionen neu orga­ni­siert, teil­weise sogar erst wieder neu aufge­baut werden. Um ledig­lich ein Beispiel zu nennen: Ein eigen­stän­diges natio­nales Umwelt­recht gibt es heute ange­sichts der erreichten Inte­gra­ti­ons­tiefe nicht mehr. Wer „Take Back Control“ auf seine Fahnen schreibt, hat künftig unglaub­lich viel zu tun.

Daraus folgt vor allem eines: Selbst wenn es 2020 endlich zu einem wie auch immer gear­teten Brexit kommen wird, kommt das gerade nicht dem Durch­schlagen des Gordi­schen Knotens gleich. Auch wenn viele es nicht werden hören wollen: Dann gehen die Verhand­lungen – und tenden­ziell das Schla­massel – erst wirk­lich los. Je weiter sich das Verei­nigte König­reich von der EU abkop­pelt, desto mehr wird die Zahl der Einzel­fragen ansteigen, für die man natio­nale Rege­lungen und damit auch ein neues Bezie­hungs­ver­hältnis zur EU wird finden müssen. Statt neue Frei­heiten und weniger Büro­kratie zu schaffen, wird durch den Austritt der Regu­lie­rungs­be­darf deut­lich anwachsen. Der Brexit verspricht so, für Wirt­schafts­ju­ris­tinnen, Volks­wirte und andere Experten auf viele Jahre zu einer Beschäf­ti­gungs­ga­rantie zu werden. Ob dagegen mehr Geld beim Steu­er­zahler oder für den Bau von Schulen und andere natio­nale Prio­ri­täten bleiben wird, wie es die Brexi­teers verspre­chen, ist dagegen fraglich.

„Huit Clos“

„No Exit“ lautet die engli­sche Fassung des Titels des Thea­ter­stücks „Huit Clos“ von Jean-Paul Sartre, in dem drei Menschen in einem Raum zusam­men­ge­pfercht sind.  Es ist eine Hölle, in der es nicht richtig heiß wird. Es ist der Austausch mit den anderen Insassen, der Chancen zur Selbst­er­kenntnis eröffnet, die Lage aber auch uner­träg­lich macht. Als sich schließ­lich die Möglich­keit stellt, den Raum zu verlassen, ziehen alle es vor, drin zu bleiben.

Fasst man die Fälle von Alge­rien und Grön­land zusammen und sieht sie vor dem Hinter­grund der heutigen Brexit-Verhandlungen, drängen sich Ähnlich­keiten zu Sartres Stück gera­dezu auf – und zwar unab­hängig davon, ob man die EU mit einer Hölle vergleicht oder posi­tiver sieht. Jener Londoner Bürger­meister, der 2012 die Spiele in seiner Stadt als „grea­test Games ever“ gepriesen hatte, ist heute bekannt­lich Premier­mi­nister. Im Vergleich zu heute muss das Paket von Heraus­for­de­rungen, vor denen sein Land damals stand, gera­dezu als Kinder­spiel erscheinen.