Migra­ti­ons­steue­rung: Der Markt ist ein Maulwurf

Im öffent­li­chen Diskurs wird Migra­tion inzwi­schen prak­tisch ausschliess­lich entweder als ein Problem oder als das Symptom eines Problems behan­delt. Für die Politik stellt sich daher nicht die Frage, ob Migra­tion redu­ziert werden sollte, sondern wie sie redu­ziert werden sollte (oder jeden­falls, wie die „Kontrolle“ über Migra­tion zurück gewonnen werden könnte). Die einen wollen das tun, indem sie mehr Repres­sion anwenden; die anderen, indem sie die grossen Wohl­stands­un­ter­schiede zwischen typi­schen Ziel- und typi­schen Herkunfts­län­dern beheben. Sie sind, wie FDP-Ständerat Philipp Müller, über­zeugt: Wird dieses Gefälle kleiner, so gewinnen wir Steue­rungs­macht zurück. Selbst ein Kommen­tator wie Kaspar Villiger, der die migra­ti­ons­för­dernde Wirkung von stei­gendem Wohl­stand in den Herkunfts­staaten eigent­lich aner­kennt, setzt ganz auf eine Reduk­tion der Wohl­stands­un­ter­schiede mittels Inten­si­vie­rung des Handels, um Migra­tion künftig in den Griff zu bekommen. Aber grosse Wohl­stands­un­ter­schiede sind gerade eine Voraus­set­zung dafür, Migra­tion steuern zu können. Sichtbar wird dies erst, wenn Migra­tion nicht mehr ledig­lich als Problem oder als Ausdruck eines Problems verstanden wird, sondern (unter anderem) als die Mobi­lität von Produk­ti­ons­fak­toren über Grenzen hinweg.

Ausschluss vom Markt wird teurer

Wer migriert, der trägt seine Arbeits­kraft in einen anderen Staat, in einen anderen Arbeits- oder Dienst­leis­tungs­markt. Weil Migra­tion in der Regel jeden­falls rudi­mentär geplant ist und im Hinblick auf ein bestimmtes Ziel statt­findet, das seiner­seits oft mit dem Arbeits- oder Dienst­leis­tungs­markt zu tun hat, ist Migra­tion in der Regel die Mobi­lität von einem verhält­nis­mässig schlecht funk­tio­nie­renden Setting von Insti­tu­tionen (zu denen auch  Märkte gehören) in ein verhält­nis­mässig gut funk­tio­nie­rendes. Migra­tion zu verhin­dern bedeutet damit (unter anderem), jemanden von Märkten auszu­schliessen. So, wie hohe Zoll­mauern, Waren­kon­tin­gente oder prohi­bi­tive tech­ni­sche Handels­hemm­nisse einen Ausschluss aus dem Markt für Waren bewirken, sind Kontin­gente, Inlän­der­vor­rang und andere Bedin­gungen, an denen legale Zuwan­de­rung regel­mässig schei­tert, ein Ausschluss aus dem Arbeits- und Dienst­leis­tungs­markt. Die Möglich­keit dieses Ausschlusses hängt von der Markt­macht des Gegen­übers ab. Das Gegen­über kann ein Staat oder eine poten­tiell migrie­rende Person sein. Je mehr diese anzu­bieten haben, umso teurer wird es, sie vom Markt auszuschliessen.

Das sehen nicht nur Poli­tiker anders, die auf einen Plan ange­wiesen sind, wie die “Migra­ti­ons­hoh­heit” zurück­ge­wonnen werden kann, sondern auch Juristen: Migrie­rende auszu­schliessen ist recht­lich in der Regel erlaubt und nur in Ausnahmen von grosser Not verboten. Flücht­linge, die vor Verfol­gung fliehen, dürfen recht­lich nicht ausge­schlossen werden, und der Ausschluss von Überlebens-Migranten, die von einer Situa­tion allge­meiner Gewalt oder lebens­be­dro­hender Armut fliehen, ist fast nicht zu recht­fer­tigen. Alle anderen dürfen recht­lich gesehen aber ausge­schlossen werden, voraus­ge­setzt, sie stehen nicht in einer beson­deren fami­liären Bezie­hung zu Einwoh­nern des Zielstaates.

Nimmt die Zahl der Menschen ab, die auf der Flucht vor Verfol­gung, Krieg oder extremer Armut sind, so nimmt auch der Anteil von Menschen ab, für die eine Ausnahme vom Ausschluss­recht besteht und damit der Anteil der Migran­tinnen und Migranten, die juris­tisch nicht gesteuert werden können. An sich ist das richtig. Nur steuert im Wesent­li­chen nicht das Recht, sondern der Markt die Migra­tion. Klar wird dies gerade, wenn wir uns die Verän­de­rung einmal genauer anschauen, welche die Instru­mente der recht­li­chen Steue­rung von Migra­tion im Laufe der Zeit erfahren haben.

Visums­pflicht als äusserster Ring der Migrationsabwehr

Das rudi­men­tärste Mittel der Migra­ti­on­steue­rung ist eine Visums­pflicht. Sie dient zwar nicht der Kontrolle von Migra­tion im eigent­li­chen Sinne, weil der visums­freie Zugang zu einem Staat ledig­lich die Frei­heit zum Reisen ermög­licht und nicht die Frei­heit, sich anzu­sie­deln und zu arbeiten. Aber sie ist das zentrale Instru­ment zur Verhin­de­rung von irre­gu­lärer Migra­tion. Wird die Visums­pflicht aufge­hoben, wird die Verhin­de­rung von irre­gu­lärer Migra­tion sehr viel schwie­riger. Der Effekt einer Visums­pflicht ist, dass gewisse Gruppen von Personen prak­tisch gar nicht einreisen können – beson­ders junge Erwach­sene ohne Familie – und andere nur mit Schwie­rig­keiten und Verspätungen.

Mit Staaten, aus denen Personen regel­mässig Geschäfts­reisen unter­nehmen müssen oder die für den Tourismus wichtig sind, müssen Visa entweder aufge­hoben werden oder ihre Ertei­lung verein­facht werden. Beides sind recht­liche Zuge­ständ­nisse, die aber die fakti­sche Möglich­keit der Migra­ti­ons­kon­trolle beein­träch­tigen. Ein wich­tiger Grund, warum es in der Schweiz mehr Sans-papiers aus latein­ame­ri­ka­ni­schen Ländern gibt als aus dem Nahen Osten oder aus afri­ka­ni­schen Staaten, ist die fehlende Visums­pflicht gegen­über fast allen latein­ame­ri­ka­ni­schen Staaten. Dass diese Visums­pflicht in den vergan­genen Jahren schritt­weise abge­schafft oder gelo­ckert wurde, hat aber mit den sich verdich­tenden wirt­schaft­li­chen Bezie­hungen zwischen dem Schengen-Raum und latein­ame­ri­ka­ni­schen Staaten zu tun, nicht mit einem Anfall von Gross­zü­gig­keit. Der Flüchtlings-Deal mit der Türkei und viele weitere Verhand­lungs­si­tua­tionen zwischen der EU und Schwel­len­län­dern zeigen, dass die Befreiung von Visa – jeden­falls für bestimmte Gruppen von Reisenden – eine häufige und zentrale Forde­rung ist, der nicht beliebig lange wider­standen werden kann, wenn die EU von ihrem Gegen­über eine Gegen­leis­tung möchte.

Bundes­rätin Simo­netta Somma­ruga und der tune­si­sche Aussen­mi­nister Rafik Abde­s­salem unter­zeichnen ein „Migrations-Partnerschafts-Abkommen“, Mai 2016; Quelle: NZZ

Beson­ders deut­lich lässt sich diese Entwick­lung in Verein­ba­rungen beob­achten, die „Migra­ti­ons­ab­kommen“, „Migrations-„ oder „Mobi­li­täts­part­ner­schaften“ genannt werden. Sie sollen im Grunde nur durch­setzen, was ohnehin die Pflicht der Part­ner­staaten wäre: Dass sie ihre Bürge­rinnen und Bürger zurück­nehmen, die kein Aufent­halts­recht in einem euro­päi­schen Staat haben. Die Herkunfts­staaten profi­tieren aber in der Regel von irre­gu­lärer Migra­tion (selbst diese produ­ziert noch Geld- und Know-How-Transfers) und sie haben die fakti­sche Macht, die Rück­füh­rung zu verhin­dern: Ihre Vertreter können einfach behaupten, eine bestimmte Person stamme gar nicht aus dem betref­fenden Land, sie können  keine Papiere ausstellen oder sie können Ausschaf­fungs­flüge nicht landen lassen. Herkunfts­staaten können euro­päi­sche Staaten daher zuneh­mend in Abkommen zwingen, die ihnen eine Gegen­leis­tung dafür zusi­chern, dass sie tun, was sie ohnehin tun müssten. Ob solche Abkommen tatsäch­lich funk­tio­nieren, hängt wiederum von den Herkunfts­län­dern ab. Auch mit einem Abkommen können sie noch behaupten, eine Person komme von woan­ders und auch mit Abkommen kann sich das Ausstellen von Papieren ewig hinziehen. Wenn sie einmal abge­schlossen sind – was oft ein wich­tiger PR-Erfolg für die betei­ligten euro­päi­schen Staaten ist – geben diese Abkommen dem Herkunfts­staat daher einen zusätz­li­chen Hebel, den Preis für Koope­ra­tion bei der Iden­ti­fi­zie­rung und Rück­füh­rung in die Höhe zu treiben.

Gastarbeiter- und Freihandelsabkommen

Ein weiteres Beispiel für Kontroll­ver­lust sind Rekrutierungs- und Gast­ar­bei­ter­ab­kommen. In der Schweiz herrscht der Eindruck vor, die Saisonnier-Politik sei aus eigenem Antrieb aufge­geben worden, weil sich die Ansicht durch­ge­setzt habe, sie sei ethisch nicht vertretbar, Gift für die Inte­gra­tion und für die Struktur des Arbeits­marktes. Tatsäch­lich konnte Italien gegen­über der Schweiz aber bereits 1964 ein Abkommen durch­setzen, was den Anfang des Endes der Saisonnier-Politik bedeu­tete. Das Abkommen gab italie­ni­schen Gast­ar­bei­tern nach fünf „Saisons“ in der Schweiz Anspruch auf eine Aufent­halts­be­wil­li­gung und auf Fami­li­en­nachzug und unter­mi­nierte damit die Politik, Arbeits­kräfte anwerben zu können, ohne Menschen inte­grieren zu müssen. Die eidge­nös­si­schen Räte stimmten diesem Abkommen nur zähne­knir­schend und nur in Aner­ken­nung der wirt­schaft­li­chen Macht zu, die Italien seit dem Krieg gewonnen hatte. Auch der gestie­gene Wohl­stand der umlie­genden Staaten spielte eine Rolle. Sie konnten zuneh­mend mit der Schweiz um die Rekru­tie­rung italie­ni­scher Arbeit­nehmer konkur­rieren, weshalb Italien zuneh­mend Bedin­gungen stellen konnte. Die Schweiz musste in der Folge den Bürge­rinnen und Bürgern anderer west­eu­ro­päi­scher Staaten ähnlich gute Bedin­gungen gewähren.

Frei­han­dels­ab­kommen sind ein weiteres Beispiel, und eines, in dem das Inter­esse am Zugang zum Markt des Herkunfts­staates beson­ders deut­lich zum Ausdruck kommt. Je jünger Frei­han­dels­ab­kommen sind, desto eher regeln sie nicht nur Zugang zu Waren­märkten, sondern auch die Erbrin­gung von Dienst­leis­tungen im jeweils anderen Staat (und also die vorüber­ge­hende Einwan­de­rung in den anderen Staat nach dem soge­nannten Mode IV der Dienst­leis­tungs­er­brin­gung). Sie eröffnen zwar nur einer kleinen Gruppe von Personen den Zugang zu legaler Migra­tion – Dienst­leis­tungs­er­bringer, die in der Regel sehr speziell quali­fi­ziert sind – aber sie sind ein weiterer Riss in der juris­ti­schen Mauer, die einst gegen Migra­tion errichtet wurde. Neue Frei­han­dels­ab­kommen müssen in der Regel mindes­tens dieselben Zuge­ständ­nisse machen, wie die bishe­rigen. Der Kreis der Berech­tigten wird sich allmäh­lich erwei­tern. Personen, die einmal physisch als Dienst­leis­tungs­er­bringer im Land sind, haben eine gute Chance, als Fami­li­en­mit­glieder oder als Arbeit­nehmer zu bleiben.

Das Rad zurückdrehen?

Die wich­tigsten Flug­routen; Quelle: The Int’l Spectator/twitter.com

Das markan­teste Beispiel für die abneh­mende Steue­rungs­macht durch inten­si­vierte wirt­schaft­liche Bezie­hungen sind aber Systeme der Perso­nen­frei­zü­gig­keit. Sie entstehen überall auf der Welt und sie entstehen wiederum nicht aus Frei­heits­liebe, sondern wegen einer zuneh­menden wirt­schaft­li­chen Verflech­tung. Das euro­päi­sche Beispiel ist das am weitesten fort­ge­schrit­tene und eines der Beispiele, das explizit aus einer Markt­in­te­gra­tion entstanden ist. Es ist auch jenes Beispiel, an dem sich momentan in Echt­zeit beob­achtet lässt, dass ab einem bestimmten Grad der wirt­schaft­li­chen Inte­gra­tion die Kontrolle über Zuwan­de­rung nicht mehr zurück­ge­wonnen werden kann, auch wenn das Stimm­volk dies verlangt hat – wie in der Schweiz und in Gross­bri­tan­nien. Die Konse­quenz eines erneuten Markt­aus­schlusses der Frei­zü­gig­keits­be­rech­tigten wäre der Verlust des Zuganges zum Binnen­markt. Das wäre nach verbrei­teter Ansicht wirt­schaft­lich nicht verkraftbar. Die Kontrolle über Migra­tion – verstanden als eine zahlen­mäs­sige Steue­rung durch eine Behörde – ist in diesen Fällen auf Dauer verloren gegangen. Nicht, weil die Wohl­stands­un­ter­schiede zwischen den betrof­fenen Staaten so gross sind, sondern weil sie so wohl­ha­bend und vernetzt sind, dass die Verwei­ge­rung des gegen­sei­tigen Markt­zu­ganges zu teuer geworden ist.

Migra­ti­ons­ver­hin­de­rung ist eine Umver­tei­lung von denen, die von Migra­tion profi­tieren würden, an jene, die von Migra­ti­ons­ver­hin­de­rung profi­tieren. Sie nimmt den poten­ti­ellen Migran­tinnen und Migranten etwas weg: Eine Chance, durch Zuwan­de­rung ein gutes Einkommen zu erzielen oder eine inter­es­sante Karriere zu haben. Und sie gibt denje­nigen etwas, die nicht migrieren: Schutz vor Konkur­renz um Arbeits­stellen, Wohn­raum etc. Es ist in der Tendenz eine Umver­tei­lung von denen, die noch nicht haben, an dieje­nigen, die schon haben. Je mehr Markt­macht Indi­vi­duen und ihre Herkunfts­staaten an den Grenz­posten oder an den Verhand­lungs­tisch mitbringen, desto besser sind ihre Chancen, sich gegen diese Umver­tei­lung zu ihren Ungunsten wehren zu können. Es gelingt ihnen dann, den Schaden, der durch Ausschluss aus dem Arbeits- und Dienst­leis­tungs­markt entsteht, ganz oder teil­weise denje­nigen aufzu­bürden, die den Schaden verur­sa­chen. Der EU würde dies gegen­über Gross­bri­tan­nien und gegen­über der Schweiz voraus­sicht­lich gelingen. Den Schaden, der die beiden Länder durch einen erneuten Markt­aus­schluss von EU/EFTA-Bürgerinnen und Bürgern verur­sa­chen würden, müssten sie zu einem unver­kraftbar grossen Anteil selber über­nehmen (in Form von Verlust des Binnen­markt­zu­gangs). Kurz: Sie können sich die Verur­sa­chung des Scha­dens schlicht nicht mehr leisten.

Wenn die Länder, aus denen wir Migrie­rende heute noch grund­sätz­lich ausschliessen können, an Wohl­stand oder jeden­falls an Wachstum aufholen und zu inter­es­santen Märkten werden, wird es ihnen auch zuneh­mend gelingen, ihre Inter­essen gegen diese Art von Umver­tei­lung durch­zu­setzen. Wir sollten uns daher an den Gedanken gewöhnen: Starke Zuwan­de­rung, die sich staat­li­cher Steue­rung zuneh­mend entzieht, ist nicht eine vorüber­ge­hende Störung der ‚natür­li­chen Ordnung’, hervor­ge­rufen durch grosse globale Wohl­stands­un­ter­schiede. Sie ist eine unab­wend­bare Begleit­erschei­nung von stärker vernetzten Märkten. Denn je inter­es­santer die Märkte der Herkunfts­staaten sind, desto teurer ist es, sich nicht zu vernetzen, nur um Migra­tion weiterhin staat­lich steuern zu können.