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Linien ziehen? Über die unmög­liche Unter­schei­dung zwischen Flücht­lingen und Migrierenden

Es gibt wenig Gebiete, in denen ein Staat so starke Anreize hat und so starkem Druck ausge­setzt ist, Kate­go­rien zu bilden, um ein Phänomen verwaltbar zu machen, wie im Umgang mit Migra­tion, beson­ders im Umgang mit Flucht­mi­gra­tion. Staaten haben daher eine Defi­ni­tion des Flücht­lings einge­führt sowie ein Verfahren, um fest­zu­stellen, ob eine Person dieser Defi­ni­tion entspricht – und auch ein Verfahren, um die Person wieder loszu­werden, wenn das nicht der Fall ist. Staaten haben also im Umgang mit Migra­tion ein paar klare Linien gezogen.

Flucht verwaltbar machen

In der Meta­pher des Anthro­po­logen James C. Scott, die er seinem Buch Seeing like a State (1999) voran­stellt, tendieren Staaten gene­rell dazu, Bienen­stöcke in Bienen­häuser zu über­führen. Das heisst, an die Stelle von komplexen, unles­baren und unbe­re­chen­baren Struk­turen stellen sie solche, die sich durch Bere­chen­bar­keit und Hand­hab­bar­keit auszeichnen, durch die sich klare Schnitte und Linien ziehen lassen und die vor allem ihren eigenen Inter­essen der Verwalt­bar­keit dienen. Das Resultat dieser Hand­hab­bar­ma­chung ist eine Reduk­tion der Betrach­tung auf jene Aspekte des sozialen Lebens, die für den Staat gleich­zeitig von Inter­esse und verar­beitbar sind. 

Der histo­ri­sche Über­gang vom alten Vorrecht des Staates, Asyl zu gewähren, wann immer ihm dies ange­messen erschien, zu einem eigent­li­chen Migrations- und Flücht­lings­recht, das unter bestimmten Voraus­set­zungen einen Anspruch auf huma­ni­tären Schutz einräumt, wird übli­cher­weise als grosser Fort­schritt darge­stellt. Aber diese Entwick­lung war gleich­zeitig auch die Über­füh­rung eines Bienen­stocks in ein Bienen­haus und damit eine Reduk­tion von Flucht und Migra­tion auf jene Aspekte, die für den Staat lesbar und verwaltbar sind. Solange sich die Regu­lie­rung huma­ni­tärer Migra­tion an der Struktur von Rechten orien­tieren soll, d.h. an der Struktur von wenn-dann-Sätzen, die dazu führen, dass gewisse, recht­lich zwin­gende Konse­quenzen eintreten, wenn gewisse Kondi­tionen erfüllt sind, ist es schwierig sich vorzu­stellen, wie diese Reduk­tion komplexer Reali­täten auf Verwal­tungs­ka­te­go­rien vermieden werden könnte.

Aber wenn schon der Staat nicht anders „sehen“ kann als in verwalt­baren Kate­go­rien, wäre es umso wich­tiger, dass seine Beob­achter und Kritiker:innen selber nicht verlernen, in noch ganz anderer Weise zu sehen. Doch dieser Verlern­pro­zess ist mitt­ler­weile fast völlig abge­schlossen, auch in der poli­ti­schen Theorie zu Migra­tion. Abge­sehen von der Open-Border-Fraktion inner­halb der Diszi­plin, die staat­liche Beschrän­kungen von Migra­tion grund­sätz­lich als mora­lisch falsch ablehnt, setzt die Debatte inner­halb der poli­ti­schen Theorie zu Migra­tion fast ausnahmslos die Kate­go­rien, die der Verwalt­bar­keit halber geschaffen worden sind, norma­tiven Kate­go­rien gleich.

Die Trenn­linie zwischen den Flücht­lingen und allen anderen, die Linie zwischen jenen, die Anspruch auf Schutz haben und jenen, die wieder gehen müssen, wird zu einer normativ rele­vanten Linie, einer „morally meaningful line“, wie sie der poli­ti­sche Philo­soph David Miller in seinem 2016 erschienen Buch Stran­gers in Our Midst sucht. Wo genau diese Linie verlaufen soll, wird die normativ bedeu­tendste Frage.

„mixed migra­tion flows“

Dabei wird die viel grund­sätz­li­chere Frage vernach­läs­sigt, ob es über­haupt eine Möglich­keit gibt, ange­sichts ihrer exis­ten­ti­ellen Folgen solche Linien in einer mora­lisch vertret­baren Weise zu ziehen. Die Antwort fällt aus mehreren Gründen negativ aus. Dazu muss man wissen, dass die entschei­dende Kate­gorie, anhand der die frag­liche Linie im geltenden Recht gezogen wird, die Motive für eine Migra­tion sind, wie sie den Migrie­renden von einer Migra­ti­ons­ver­wal­tung zuge­schrieben werden. Es gibt nun aber keine Möglich­keit, unter notwen­di­ger­weise mehreren Motiven für eine Migra­tion das eine entschei­dende zu iden­ti­fi­zieren, das schliess­lich die Migra­tion ausge­löst hat. Noch weniger ist es möglich zu bestimmen, ob dieses eine Motiv, das Migrant:innen von Flücht­lingen trennt, bei einer bestimmten Person in abseh­barer Zukunft das entschei­dende Motiv werden würde.

Die mora­lisch entschei­dende Linie lässt sich also auch in zeit­li­cher Hinsicht nicht ziehen. Eben­falls unmög­lich ist es, die Linie in geogra­fi­scher Hinsicht zu ziehen und zu sagen, wie weit auf ihrer Migra­ti­ons­route eine Person noch Flücht­ling ist und ab welchem Punkt sie wieder Migrantin wird: Wo also die Weiter­mi­gra­tion von einem Punkt B zu einem Punkt C nicht mehr durch das eine entschei­dende Motiv diktiert war, das eine Migrantin an Punkt A ursprüng­lich zum Flücht­ling gemacht hatte, die dann aber aus anderen (z.B. ökono­mi­sche) Motiven weiterreist.

Es ist diese Unter­tei­lung in ökono­mi­sche Motive für Migra­tion und poli­ti­sche Motive für Flucht, die der Debatte (und dem Migra­ti­ons­recht) die Grund­struktur gibt. Die Vereinten Nationen spre­chen von „mixed migra­tion flows“, also von Migra­ti­ons­be­we­gungen, in denen Migrie­rende und Flücht­linge quasi durch­ein­an­der­ge­raten sind und wieder aussor­tiert werden müssen. Nicht die Motive für Migra­tion sind nach dieser Semantik gemischt, sondern die Menschen. Es muss dieser Logik gemäss ein Verfahren einge­richtet werden, sie vonein­ander zu unter­scheiden. Der Umstand, dass sie in zwei sehr unter­schied­liche Verwal­tungs­ka­te­go­rien einge­teilt werden, wird hier analy­tisch über die Lebens­rea­lität gelegt, als handle es sich tatsäch­lich um zwei quali­tativ verschie­dene Sorten von Menschen mit mora­lisch unter­schied­lich guten Ansprü­chen auf Schutz.

Die ideale Migrantin, der ideale Flüchtling

Allein, die mora­lisch bedeu­tende Linie liesse sich auch dann nicht ziehen, wenn Einig­keit darüber bestünde, dass es keine mixed migra­tion flows gibt, sondern nur gemischte Motive zu migrieren. Das wird klar, wenn wir versu­chen, verschie­dene Kate­go­rien von Migrie­renden auf einem Spek­trum zu karto­gra­fieren, das zwei Pole hat: einen ökono­mi­schen und einen poli­ti­schen. Migrant:innen wären demnach am ökono­mi­schen, Flücht­linge am poli­ti­schen Pol ange­sie­delt. Wir können für den Moment igno­rieren, dass für die Flücht­lings­ei­gen­schaft zu den zuge­schrie­benen poli­ti­schen Motiven noch weitere Elemente (v.a. Verfol­gung und zwar aus bestimmten Motiven) hinzu­treten müssen. Der eine Extrem­fall ist die Person, die aus wirt­schaft­lich prospe­rie­renden Verhält­nissen kommt, aber von ihrem Staat aus poli­ti­schen Gründen verfolgt wird: Das ist der Ideal­typus des Flücht­lings. Am anderen Pol ange­sie­delt ist die Person, deren Herkunfts­staat ihr alle poli­ti­schen Frei­heiten lässt, deren ökono­mi­sche Situa­tion aber so hoff­nungslos ist, dass sie keine andere Möglich­keit sieht, als auszuwandern.

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Die Abstu­fungen zwischen diesen beiden Ideal­typen – die weit häufiger sind, als die Ideal­typen selber – liegen verteilt auf diesem Spek­trum. Es gibt keine Möglich­keit, irgendwo durch dieses Spek­trum eine Linie zu ziehen, die mora­lisch sinn­voller ist, als eine andere. Wenn man über­dies noch ökolo­gi­sche Motive zu migrieren mit in Betracht zieht und so eine Fläche zwischen drei Polen entsteht, wird noch deut­li­cher, dass es eine mora­lisch vertret­bare, geschweige denn eine mora­lisch zwin­gende Linie durch dieses Dreieck nicht geben kann.

Voll­ends aussichtslos wird das Ziehen einer Linie, wenn man versucht, Migra­ti­ons­gründe in konkreter Weise poli­ti­schen, ökono­mi­schen oder ökolo­gi­schen Ursa­chen zuzu­ordnen. Sind etwa die sehr hohe Zahl an Vertrie­benen durch ein schweres Erdbeben in Haiti die Folge eines Umwelt-Ereignisses, oder die Konse­quenz einer kata­stro­phalen poli­ti­schen Situa­tion – oder die Folge einer kata­stro­phalen ökono­mi­schen Situa­tion? Wenn es die poli­ti­sche Situa­tion war, ist diese letzt­lich die Folge der vorherr­schenden Umwelt­be­din­gungen oder der ökono­mi­schen Rahmen­be­din­gungen? Und so weiter: Die Ursache-Wirkungs-Kette für jedes Migra­ti­ons­er­eignis muss über einen will­kür­li­chen Weg nach­ver­folgt und an einem will­kür­li­chen Ort abge­bro­chen werden, wenn wir – wie unser Migra­ti­ons­recht das verlangt – die einzelnen Gründe für Migra­tion als ökono­mi­sche oder poli­ti­sche (oder ökolo­gi­sche) Motive quali­fi­zieren müssen.

Von Motiven zu Bedürfnissen

Gibt es Auswege aus dieser Sack­gasse? Gibt es insbe­son­dere einen Ausweg, der einen Anspruch auf Schutz für bestimmte, beson­ders schutz­be­dürf­tige Personen auch weiterhin gewähren könnte? Ein erster Schritt wäre die Eman­zi­pa­tion der analy­ti­schen und mora­li­schen Kate­go­rien von den Kate­go­rien der Verwalt­bar­keit. Eine Alter­na­tive, die sich dank einer solche Eman­zi­pa­tion dann formu­lieren liesse, wäre eine, die nicht nach den (zuge­schrie­benen) Motiven für Migra­tion selek­tiert, sondern nach dem Bedürfnis nach Migra­tion. Im Unter­schied zu Motiven können Bedürf­nisse relativ zuein­ander vergli­chen werden. Jemand kann ein grös­seres Bedürfnis haben, als jemand anderes. Motive lassen sich nicht auf diese Art zuein­ander in Rela­tion setzen. Es gibt nur andere, nicht „grös­sere“ Motive. Wo wir von „stär­keren“ oder „schwä­cheren Motiven“ spre­chen, nehmen wir gerade jene norma­tive Hier­ar­chi­sie­rung vor, die hier für den Kontext der Migra­ti­ons­po­litik kriti­siert wird. Meinen wir, jemand habe ein stär­keres Motiv als jemand anderer zu fliehen, weil er inten­siver verfolgt werde, meinen wir eigent­lich, er habe ein grös­seres Bedürfnis.

Die Kontrolle über das Statt­fin­den­können eines indi­vi­du­ellen Migra­ti­ons­er­eig­nisses könnte nun als ein Gut aufge­fasst werden, das entweder dem entspre­chenden Staat oder der entspre­chenden Person zuge­ordnet werden kann. Es ist ein enorm wert­volles Gut – für beide. Beide sind besser dran, wenn sie es haben, als wenn der jeweils andere es hat. Für Migrie­rende bedeutet es mehr Auto­nomie, mehr poten­ti­elles Einkommen, mehr Sicher­heit, oft mehr Lebens­er­war­tung. Für Staaten bedeutet es mehr Kontrolle. Güter können entweder durch den Markt oder durch das Verwal­tungs­recht zuge­teilt werden. Hier geht es um eine Zutei­lung durch das Verwal­tungs­recht. Die Betrach­tung der Kontrolle über jemandes Migra­tion als Gut redet also noch nicht einer „commo­di­fi­ca­tion“ das Wort. Sie dient hier der besseren Güter­ab­wä­gung, nicht der Einfüh­rung einer Marktlogik.

Migra­ti­ons­recht besteht nach dieser Perspek­tive in erster Linie darin, das Gut «Kontrolle über jemandes Migra­tion» zuzu­ordnen (so wie das Verwal­tungs­recht über­haupt im Wesent­li­chen damit befasst ist, Güter zwischen dem Einzelnen und dem Staat zuzu­ordnen und zu trans­fe­rieren). Wenn nun das Gut «Kontrolle über Migra­tion» nicht grund­sätz­lich der entspre­chenden Person zuge­ordnet wird, also kein System der grund­sätz­lich freien Migra­tion einge­richtet werden soll, dann drängt es sich auf, es einer Person umso eher zuzu­ordnen, je höher ihr Bedürfnis danach ist, je wert­voller es also für sie ist – im Vergleich zu anderen Gütern und im Vergleich dazu, wie hoch andere Personen die Kontrolle über ihre eigene Migra­tion bewerten würden. Diese Zuord­nung erfolgte natür­lich weiterhin durch den Staat und wäre weiterhin mit einer Reihe von metho­di­schen Problemen konfron­tiert – wie jede Zuord­nung knapper Güter durch den Staat. Der Staat müsste immer noch einen Bienen­stock in ein Bienen­haus über­führen, müsste der Komple­xität von Lebens­sach­ver­halten immer noch Gewalt antun. Dennoch hätte sie eine Reihe von Vorteilen.

Zunächst wäre für die mora­li­sche Bewer­tung von Migra­tion nicht mehr das zuge­schrie­bene Motiv für eine Migra­tion entschei­dend, sondern die Dring­lich­keit und Alter­na­tiv­lo­sig­keit, gemessen an anderen Anpas­sungs­stra­te­gien. Auch der Zeit­punkt der Migra­tion und die Frage, ob an diesem Punkt die mora­lisch rele­vante Linie bereits über­schritten war, würde weniger entschei­dend. Wenn es absehbar wäre, dass Migra­tion bald die einzige verblei­bende Anpas­sungs­stra­tegie würde, dann bräuchte nicht bis zu diesem Zeit­punkt gewartet zu werden, sondern das Gut der Kontrolle über die eigene Migra­tion hätte jetzt bereits einen hohen Wert für die betrof­fene Person. Menschen von Kiri­bati, einer Reihe von Atollen, die allmäh­lich vom anstei­genden Meer verschluckt werden, würde ein Anspruch auf Schutz nicht mehr verwei­gert mit dem Argu­ment, gerade jetzt sei das Leben auf ihrem Atoll noch nicht voll­kommen uner­träg­lich. Heute findet diese Begrün­dung Anwen­dung, z.B. in der neueren Recht­spre­chung des UN-Menschenrechtsausschusses. Dies, obwohl im konkreten Fall niemand bezwei­felte, dass eine erneute Flucht in den kommenden 10-15 Jahren unum­gäng­lich sein wird. Migra­tion, die heute für die meisten Menschen und die meisten Desti­na­tionen nur eine ausnahms­weise erlaubte Anpas­sungs­stra­tegie darstellt, die erst dann erlaubt ist, wenn bereits vieles kaputt ist, würde damit in einer grös­seren Zahl von Konstel­la­tionen zu einer legi­timen Anpassungsstrategie.

Die Auto­nomie der Migrierenden

Flüchtlingsrechtler:innen werden in der Regel nervös, wenn andere Anknüp­fungs­punkte für einen beson­deren Status vorge­schlagen werden, als poli­ti­sche Verfol­gung. Sie haben nicht nur Angst, dass jede Neuver­hand­lung des Flücht­lings­be­griffs, der in einem histo­risch einzig­ar­tigen Zeit­fenster nach dem Zweiten Welt­krieg formu­liert worden ist, zu dessen Schwä­chung führen müsse, sondern bestehen auch auf dem quali­ta­tiven Unter­schied von Verfol­gung gegen­über anderen Gründen für Migra­tion. Der Bedürfnis-Zugang zu Migra­tion muss diesen quali­ta­tiven Unter­schied aber gar nicht in Frage stellen. Er kann ihn sogar unter­strei­chen. Es geht ihm gerade nicht darum, einen Anspruch auf Schutz aufzu­heben, sondern diesen auszu­weiten. Was Verfol­gung auszeichnet, ist, dass sie Migra­tion beson­ders alter­na­tivlos macht und das Gut der Kontrolle über die eigene Migra­tion daher im Verhältnis zu allen alter­na­tiven Anpas­sungs­stra­te­gien einzig­artig wert­voll. Hingegen kann dieser konzep­tio­nelle Ansatz einge­stehen, dass auch andere Situa­tionen zu einer ähnli­chen Alter­na­tiv­lo­sig­keit führen. Der quali­ta­tive Unter­schied von Verfol­gung verschiebt sich in dieser Betrach­tung weg von der mora­li­schen Anders­ar­tig­keit von Verfol­gung als Motiv für Migra­tion hin zu der Alter­na­tiv­lo­sig­keit, die sie schafft (und die auch noch aus weiteren Situa­tionen als aus Verfol­gung entstehen kann).

Was die Verwalt­bar­keit dieses Zugangs anbe­langt, so ist er auch – wie das heutige System – auf das Ziehen von Linien ange­wiesen, die genauso gut anderswo gezogen werden könnten. Dem Bedürfnis-Ansatz wäre aber einer­seits zugute zu halten, dass er wenigs­tens nur noch eine Linie ziehen müsste. Jene zwischen Kontrolle über die eigene Migra­tion als relativ wich­tiges Gut und Kontrolle über die eigene Migra­tion als relativ unwich­tiges Gut. Zwei­tens würden Menschen nicht länger ausge­grenzt, die alter­na­tivlos auf Migra­tion ange­wiesen sind, deren Motiv aber nicht poli­ti­sche Verfol­gung ist. Während die metho­di­schen Probleme also nicht mehr wesent­lich grösser wären, sondern wie bei anderen Güter­ab­wä­gungen und –zuord­nungen, würden die mora­li­schen Probleme gegen­über heute kleiner.

Und schliess­lich drit­tens: Die Linie litte weniger an einer Objek­ti­vi­täts­il­lu­sion, also jener der „objek­tiven“ Unter­scheid­bar­keit zwischen „ökono­mi­schen“ und „poli­ti­schen“ Motiven. Weil es für eine solche, neue Linie offen­sicht­li­cher ist als für die alte, dass es keinen mora­lisch gebo­tenen Ort gibt, an dem sie gezogen werden kann, zeigt sie die wich­tigste mora­li­sche Pflicht im Umgang mit Migra­tion auch deut­li­cher auf als das heutige System: Die Pflicht zur allmäh­li­chen Auswei­tung des Kreises derje­nigen, die über die eman­zi­pie­rende Auto­nomie verfügen, Kontrolle über ihre eigene Migra­tion auszu­üben. Diese Umdeu­tung einer zuvor stati­schen Linie in eine beweg­liche „Fron­tier“, die mehr und mehr Menschen in den Kreis der Anspruchs­be­rech­tigten aufnehmen kann, scheint die einzige vertret­bare Form zu sein, mit den unent­rinn­baren Linien umzu­gehen, die das Migra­ti­ons­recht ziehen muss.

 

Eine ausführ­liche Version dieses Argu­mentes ist soeben erschienen in: Wiebke Sievers, Rainer Bauböck, Chris­toph Reinprecht (Hg.), Flucht und Asyl – inter­na­tio­nale und öster­rei­chi­sche Perspek­tiven, Wien, 2021.