„Impeach or Kill”: Das unwahrscheinliche Amtsenthebungsverfahren des US-Präsidenten

Angesichts von umstrittenen Entscheidungen des US-amerikanischen Präsidenten Trump, seiner offensichtlichen Geringschätzung von Verfassungsorganen und seiner Weigerung, sich an lang-etablierte gewohnheitsrechtliche Praktiken zu halten, werden die Rufe nach einem Impeachment laut. Doch die Hoffnung auf eine Amtsenthebung ist wenig realistisch.



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Was gäbe es für juristisch belastbare Gründe für ein Impeachment gegen Trump? Es sind speziell die Geschäftsbeziehungen, die er und seine Familie im Ausland unterhält, die als möglicher Grund genannt werden. Denn in der sogenannten Emoluments Clause der Verfassung wird es einem Präsidenten ausdrücklich untersagt, Geschenke und Titel aus dem Ausland anzunehmen. Barack Obama zum Beispiel stiftete das Preisgeld des Friedensnobelpreises, um nicht in den Geruch zu kommen, die Verfassung zu missachten, obwohl das Nobelpreiskomitee keine ausländische Regierung darstellt.

Doch auch ungeachtet der juristischen Frage, ob dieser Verfassungsartikel im Falle Trumps anwendbar wäre, ist das Impeachment eine stumpfe Waffe, die bisher kein einziges Mal erfolgreich gegen einen Präsidenten geführt wurde.  Das liegt zum einen daran, dass die legalen Hürden für eine Amtsenthebung sehr hoch sind, und zum anderen, dass das ausgeprägte Zweiparteiensystem der USA jede Frage der Amtsenthebung zu einem Gegenstand von Parteidisziplin macht.

Geschichte des Impeachment-Verfahrens

Das Impeachment ist eine von der Verfassung der Vereinigten Staaten vorgegebene Prozedur, die in der Vergangenheit erst zweimal eingesetzt worden ist, nämlich gegen den Demokraten Andrew Johnson (1808-1875), den 17. Präsidenten der USA, und William J. (Bill)  Clinton (*1946), den 42. Präsidenten der Vereinigten Staaten, der ebenfalls der Demokratischen Partei angehört. In beiden Fällen endete das Verfahren ohne Verurteilung des Beklagten. Die Verfassung der USA bestimmt in Artikel 2, dass der Präsident, der Vizepräsident und jeder Staatsbeamte der USA aus dem Amt entfernt werden können, wenn sie des Verrats, der Bestechung oder anderer „Verbrechen und Vergehen“ angeklagt und für schuldig befunden werden. Das Verfahren wird laut Artikel 1 vom House of Representatives durch einfache Mehrheit initiiert. Zudem legt die Verfassung fest, dass der Senat das ausschließliche Recht hat, das Impeachment gegen den Präsidenten unter Vorsitz des Obersten Richters durchzuführen – normalerweise sitzt der Vizepräsident dem Senat vor – und dass zur Verurteilung eine Zweidrittelmehrheit der anwesenden Senatoren erforderlich ist. Der Senat kann den Präsidenten nur seines Amtes entheben; eine weitere strafrechtliche Verfolgung ist dennoch möglich, wenn auch nicht vor dem Senat.

Die Gründe für die äußerst vage Formulierung der justiziablen Vorwürfe liegen in der Verfassungsdebatte selbst. 1787 saßen die Verfassungsväter in Philadelphia zusammen, um den USA eine besseres Grundgesetz als die bis dato geltenden Articles of Confederation zu geben, die sich in nationalen Krisenzeiten nicht bewährt hatten. Zu umständlich, zu langsam und mit zu geringen Befugnissen für die Exekutive hatten die Konföderationsartikel beinahe zum Untergang der jungen Vereinigten Staaten beigetragen. Die neue Verfassung sollte diese Schwächen beheben und u.a. dem Präsidenten als Chef der Exekutive im Sinne einer strikten Gewaltenteilung größere Macht verleihen. Das sprach auch gegen ein allzu starkes ImpeachmentVerfahren: Wenn man das Parlament über die Absetzung eines Teils der Exekutive entscheiden lassen wollte, schien die Trennung der Gewalten in diesem Punkt aufgehoben. Daher entschied man sich in der Verfassunggebenden Versammlung, dem englischen Beispiel zu folgen, bei dem das Unterhaus das Verfahren durch Abstimmung eröffnet, das Oberhaus aber Herr des Verfahrens ist.

Die Liste der Verbrechen und Vergehen, die ein Impeachment nach sich ziehen, ist eigentlich genau umrissen, da Treason (also Hochverrat) laut Verfassung darin besteht, Krieg gegen die USA zu führen oder mit dem Feind zu kollaborieren. High Crimes and Misdemeanors ist ein rechtlicher Terminus, der sich historisch nur auf gewählte Regierungsbeamte bezog, die einen Amtseid abzulegen hatten und eine große Bandbreite von Tatbeständen abdecken konnte. Dies war von den Verfassungsvätern intendiert. James Madison (1751-1836), 4. Präsident der USA (1809-1817) und Mitglied des Ausschusses, der das Impeachment 1787 diskutierte, vertrat die Auffassung, die „Gemeinschaft [müsse…] gegen die Unfähigkeit, Nachlässigkeit oder Hinterhältigkeit des obersten Beamten“ geschützt werden, da er „die Administration zu einer Intrige zum Zwecke der Unterschlagung oder Unterdrückung pervertieren“ könne. Auch könne er Verrat an eine fremde Macht begehen. Letztlich entschied man sich für ein Enthebungsverfahren, denn was wäre die Alternative gewesen? Nach Benjamin Franklin bestand der einzige Ausweg aus dem Problem eines kriminellen, hochverräterischen oder inkompetenten Präsidenten in der Ermordung dieses Amtsinhabers. Den Verfassungsvätern war klar, dass das Impeachment letztlich keine juristischen Tatbestände zu bewerten habe, sondern dass es sich hierbei um ein politisches Instrument handelte. Alexander Hamilton, der bei den Beratungen in Philadelphia 1787 ebenfalls zugegen war, schrieb in den Federalist Papers (Nr. 65), dem wohl wichtigsten Kommentar zur Verfassung:

Ein wohlbestallter Gerichtshof für das Impeachment-Verfahren ist eine Sache, die ebenso sehr erforderlich wie schwer zu bekommen ist. Gegenstand seiner Jurisdiktion sind diejenigen Vergehen, die sich aus dem Fehlverhalten öffentlicher Männer ergeben oder, in anderen Worten, aus dem Missbrauch und der Verletzung des öffentlichen Vertrauens. Sie sind von einer Natur, die man mit eigentümlicher Angemessenheit politisch nennen könnte, da sie sich in erster Linie auf Verletzungen beziehen, die der Gesellschaft unmittelbar zugefügt worden sind. –Alexander Hamilton, 1787

Andrew Johnson und Bill Clinton

In beiden bisherigen Fällen eines Impeachments gegen einen US-Präsidenten waren die gegen ihn erhobenen Vorwürfe juristisch vage bis unbedeutend. Diese Verfahren erfüllen daher das von Hamilton beschriebene Kriterium des politischen Prozesses. Andrew Johnson war als Demokrat auf das Wahlticket Abraham Lincolns gekommen, weil die Republikaner sich von seiner Kandidatur für das Amt des Vizepräsidenten versprachen, die politisch wichtigen Grenzstaaten des Südens für den Verbleib in der Union bewegen zu können. Mit der Ermordung Lincolns 1865 rückte Johnson auf und wurde Präsident der USA. Er machte sich von Anfang an durch eine Reihe von Maßnahmen bei den Republikanern sehr unbeliebt.

Im August 1867 entließ Johnson den Kriegsminister Edwin Stanton. Wie vom Tenure of Office Act verlangt, erbat er hierzu die Zustimmung des Senats. Als diese ausblieb, feuerte der Präsidenten den Minister ohne dessen Zustimmung.  Damit lieferte er auch den gemäßigten Republikanern im Kongress einen Grund für ein Amtsenthebungsverfahren. Dabei weigerte sich allerdings der Oberste Richter des US Supreme Court, Salmon Chase, der dem Senat während der Verfahrens vorsass, von Anfang an, allgemeine Vorwürfe wie Amtsmissbrauch gegen Johnson anzuhören; statt dessen legte er eine enge Interpretation der Verfassung zugrunde, nach der es lediglich um die ungerechtfertigte Entfernung Stantons aus dem Amt gehen sollte. Als es zur Abstimmung im Senat kam, fehlte sieben gemäßigten Republikanern der Mut, Johnson zu verurteilen; am Schluss fehlte es an einer Stimme, um das Impeachment mit einer Zweidrittelmehrheit im Senat passieren zu lassen.

Im Falle Bill Clintons vertreten namhafte Juristen die Auffassung, Clinton habe durch seine Lügen und Falschaussagen im Zusammenhang mit seinen verschiedenen sexuellen Eskapaden zwar kriminell gehandelt, doch sei die Bedeutung dieser Vergehen im politischen Sinne minimal, da sie keine Auswirkungen auf das Rechtssystem oder die Funktion der Regierung gehabt habe. An Clintons „Schuld“ angesichts der Vorwürfe von Meineid und Rechtsbehinderung, könne juristisch wenig Zweifel bestehen, doch sei die Clinton-Lewinsky-Saga von Anfang an mit einem weitreichenden Symbolgehalt ausgestattet, der die Frage der tatsächlichen Schuld habe in den Hintergrund treten lassen.

Das Ehepaar Clinton war schon vor dem Lewinsky-Skandal Gegenstand von Ermittlungen des Independent Counsel Kenneth Starr, und zwar wegen einem schiefgegangenen Investmentgeschäft, in das Geschäftspartner der Clintons verwickelt gewesen waren. Nachdem deutlich wurde, dass man die Clintons dafür juristisch nicht zur Verantwortung würde ziehen können, erweiterte Starr seine Ermittlungen auf das persönliche Umfeld Bill Clintons und erhielt anonyme Tipps über die sexuellen Fehltritte des Präsidenten. Für das Clintonlager und die Demokraten sah es so aus, als habe man dem Präsidenten seitens der Republikaner auf Biegen und Brechen etwas anhängen wollen; die Frage nach der Justiziabilität der Übertretungen Clintons schien demgegenüber zweitrangig zu sein. Die Offenlegung der sexuellen Handlungen zwischen Lewinsky und Clinton durch Chefermittler Starr schien vielen Amerikanern allerdings unangemessen und unakzeptabel; die Zustimmungswerte Clintons stiegen während der Untersuchungen und dem Verfahren. Das House of Representatives strengte 1998 ein Impeachment-Verfahren an, das aber im Senat an der für die Verurteilung erforderlichen Zweidrittelmehrheit scheiterte.

Eine stumpfe Waffe

Das Impeachment, so scheint es in der Tat, ist eine stumpfe Waffe. Im Falle Trumps müsste eine Reihe von Bedingungen erfüllt sein, damit er erfolgreich aus dem Amt gedrängt werden könnte. Zum einen müsste eine hieb- und stichfeste Verletzung geltenden Rechts nachweisbar sein, die den Tatbestand von „treason, bribery, and other high crimes and misdemeanors“ erfüllen. Ob sich die Emoluments Clause dafür eignet, darf bezweifelt werden. Zum zweiten müsste das Repräsentantenhaus mehrheitlich das Verfahren eröffnen (was eine Mehrheit der Demokraten im House voraussetzt) und der Senat mit Zweidrittelmehrheit das Impeachment zum Abschluss bringen. Gegenwärtig kontrollieren die Republikaner das House of Representatives mit 238 zu 193 demokratischen Stimmen. Ob in den im November 2018 anstehenden midterm-Wahlen mindestens 25 Sitze für die Demokraten hinzukommen können, ist vollkommen offen, aber immerhin möglich. Anders sieht es im Senat aus. Hier stehen am 6. November 2018 33 Senatssitze zur Wahl an. Gegenwärtig kontrollieren die Republikaner 52 der 100 Sitze. Für eine für die Verurteilung erforderliche Zweidrittelmehrheit müssten die Demokraten 67 Sitze haben, das heißt, sie müssten von den 33 zu vergebenden Sitzen 19 gewinnen. Weil aber von den 33 neu zu wählenden Senatoren ohnehin 23 Demokraten sind, die zur Wiederwahl anstehen und lediglich neun republikanische Senatoren neu gewählt werden müssen, ist es rechnerisch nicht möglich, dass die notwendige Senatsmehrheit zustande kommt.

Man sollte selbstverständlich nicht hoffen, dass es jemanden gibt, der die von Benjamin Franklin angesprochene Alternative zum Impeachment ins Auge fasst – auch wenn die Chancen eines Impeachments im Laufe der ersten Amtszeit Donald Trumps gleich null sind. Theoretisch denkbar wäre ein Impeachment nur dann, wenn eine ausreichende Anzahl von Republikanern Trump die Loyalität aufkündet. Ganz unvorstellbar ist das nicht: Denn falls Trump erfolgreich wegen Amtsmissbrauchs oder ähnlicher Anklagen seines Amtes enthoben würde, wäre Vizepräsident Michael Pence automatisch sein Nachfolger. Pence aber ist für viele traditionelle Republikaner letztlich der bessere, ihnen weltanschaulich und in seinem persönlichen Habitus näherstehende Politiker: Er ist ein Ideologe der ultrakonservativen Tea-Party, der sich als „Christ, Konservativer und Republikaner“ bezeichnet – „in dieser Reihenfolge“. Mit anderen Worten: Ein erfolgreiches Trump-Impeachment wäre nur ein halber Sieg der Demokraten – dafür aber ein ganzer Sieg der Tea-Party.