Die ‚humanitäre Tradition‘: Historische Anmerkungen zu einem schillernden Begriff

Befürworter wie Gegner einer restriktiven Flüchtlingspolitik berufen sich auf die ‚humanitäre Tradition‘ der Schweiz. Zu Recht? Ein Blick in die kurze Geschichte dieser ‚Tradition‘ klärt auf.



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Angesichts der nicht abreissenden Fluchtbewegungen aus dem Nahen und Mittleren Osten berufen sich sowohl Befürworter einer offenen Flüchtlingspolitik als auch Anhänger eines restriktiven Vorgehens auf die ‚humanitäre Tradition‘ der Schweiz. Während die einen an Menschlichkeit appellieren, um möglichst viele Flüchtlinge aufzunehmen, verweisen andere mit Stolz auf diese Errungenschaft, die nur durch Zurückhaltung bewahrt werden könne. Dabei handelt es sich um Argumentationsmuster, die seit den 1980er Jahren vermehrt in politischen Debatten der Schweiz anzutreffen sind. Im aktuellen Abstimmungskampf über die Durchsetzungsinitiative sind es mehrheitlich die Initiativgegner, die meist wenig reflektiert an die ‚humanitäre Tradition‘ der Schweiz appellieren. Wie sind diese sich ausschliessenden Verwendungen möglich? Erklärungen bietet ein Blick in die noch junge Geschichte der Vorstellung, die Schweiz besitze eine ‚humanitäre Tradition‘. Sie führt uns insbesondere in die Zeit des Zweiten Weltkriegs und des Kalten Kriegs und in das Nebeneinander von offenen und restriktiven Positionen innerhalb der Flüchtlingspolitik.

Die Begriffsbildung ‚humanitäre Tradition‘ führt zurück in die Zeit des Zweiten Weltkriegs, in der restriktive Positionen vorherrschten. Es waren die Architekten der Geistigen Landesverteidigung, die die ‚humanitäre Tradition‘ zu einer Art immerwährendem volksgemeinschaftlichem Handeln der Schweiz stilisierten. Auf dem so bezeichneten ‚Höhenweg‘ der Landesausstellung von 1939 in Zürich verkündeten sie: „Die Schweiz als Zufluchtsort Vertriebener, das ist unsere edle Tradition. Das ist nicht nur unser Dank an die Welt für den jahrhunderte langen Frieden, sondern auch besonderes Anerkennen der grossen Werte, die uns der heimatlose Flüchtling von jeher gebracht hat“. Die Realität allerdings sah mit dem J-Stempel für jüdische deutsche Emigranten sowie dem Grundsatz, Flüchtlinge aus ‚Rasse‘-Gründen nicht als politische Flüchtlinge zu betrachten, völlig anders aus. Wenig später wurde mit dem Versuch der totalen Grenzsperre diese repressive, ja menschenverachtende Politik sogar noch verschärft.

Ebenso verkürzt wie verklärend ist es, aus den zahlreichen Praktiken der Aufnahme von Einzel- und Gruppenflüchtlingen seit der Frühen Neuzeit, insbesondere jedoch während des langen 19. Jahrhunderts, eine jahrhundertlange ‚humanitäre Tradition‘ zu konstruieren. Von einer einheitlichen schweizerischen Asylpolitik vor dem Ersten Weltkrieg kann nicht die Rede sein. Die Aufnahme von Flüchtlingen lag in der Kompetenz der Kantone, und diese besassen völlig unterschiedliche, teilweise sich widersprechende Motive und Interessen, die sich in der konkreten Ausgestaltung der Flüchtlingsaufnahme niederschlugen. Nahmen die einen protestantische Glaubensflüchtlinge oder politische Freiheitskämpfer auf, beherbergten andere Geflohene der Französischen Revolution und Royalisten. Gestärkt wurde der Ruf der Schweiz als ‚Hort der Menschlichkeit‘ im 19. Jahrhundert namentlich durch die Schaffung des Internationalen Komitees vom Roten Kreuz (IKRK) 1863 in Genf. Als – so das idealisierte Bild – unparteiische, neutrale und unabhängige Organisation erschien und erscheint das IKRK wie keine andere Institution weltweit als Garant ‚humanitärer Prinzipien‘, und die Schweiz gleichsam als deren ‚Heimat‘.

Doch zurück ins mittlere Drittel des 20. Jahrhunderts. Die antisemitische Flüchtlingspolitik der Schweiz zwischen 1933 und 1945 lässt sich nicht alleine durch äussere Faktoren, wie den Nationalsozialismus und den Zweiten Weltkrieg, verstehen, vielmehr sie ist das Produkt einer genuin schweizerischen Bevölkerungspolitik. Diese verfolgte seit dem Ende des Ersten Weltkriegs das erklärte Ziel, die Zuwanderung in die Schweiz stark zu beschränken und durch eine ‚qualitative Auswahl‘ zu kontrollieren. Damit beauftragt war die im Jahre 1917 neu gegründete Fremdenpolizei. Aufgrund vorgestellter Bedrohungslagen der Massenzuwanderungen aus Osteuropa, der Angst vor dem Bolschewismus sowie tradierter Feindbilder entwickelte die Fremdenpolizei bald eine eigentliche antijüdische Fixierung. Diese Fixierung bestimmte die Niederlassungs- und Einbürgerungspolitik zwischen 1918 und 1933 und prägte ebenso die Flüchtlingspolitik nach der ‚Machtergreifung‘ der Nationalsozialisten in Deutschland.

Ziel der Bundesbehörden war es, nicht nur die Zahl der Flüchtlinge so tief wie möglich zu halten, sondern deren dauerhaften Aufenthalt, wenn immer möglich, zu verhindern, indem man etwa die berufliche Integration erschwerte. Folgerichtig verstand sich die Schweiz zur Zeit des Nationalsozialismus als Transit- oder Durchgangs-, jedoch nicht als Aufnahmeland. Um die Einwanderung von Juden zu erschweren, drängten die Schweizer Behörden bei Verhandlungen mit dem Deutschen Reich 1938 darauf, dass die Pässe der ‚nicht-arischen‘ Bevölkerung im Reich wie erwähnt durch den J-Stempel kenntlich zu machen seien.

Als der Schweizer Beobachter die helvetische Mitverantwortung für die Einführung des antisemitischen J-Stempels 1954 publik machte und dadurch die schon während des Krieges virulente Kritik an der Flüchtlingspolitik lauter wurde, beauftragte der Bundesrat den Basler Rechtsprofessor Karl Ludwig, einen Bericht zu verfassen. Ludwig legte die damals vorliegenden Fakten offen und kritisierte auf diese Weise die offizielle Politik, ohne selbst scharf urteilen zu müssen. Die mit den durch den Ludwig-Bericht (Die Flüchtlingspolitik der Schweiz seit 1933 bis zur Gegenwart, 1957) ausgelösten Debatten über grundsätzliche Fragen des Asylrechts passten gut zum neuen Zeitgeist des Antikommunismus, der sich als ‚Anti-Totalitarismus‘ verstand. Als im Spätherbst 1956 und im Frühjahr 1957 nach der Niederschlagung des Aufstandes in Ungarn durch sowjetische Truppen Tausende in die Schweiz flüchteten, reagierte die Schweiz ganz anders als noch wenige Jahre zuvor im Weltkrieg und nahm in unkomplizierter Weise rasch Tausende von Flüchtlingen aus Ungarn auf.

Diese Wende in der schweizerischen Flüchtlingspolitik war markant. Die NZZ, die 1938 noch davor warnte, zu viel „fremdes Holz“ einzuführen, hielt am 10. November 1956 vor dem Eindruck der Flüchtlinge aus Ungarn programmatisch fest: „Im Namen der Menschlichkeit fordern wir, dass der Menschlichkeit die Bahn freigegeben wird.“ Auch der Bundesrat zeigte sich mit der Aufnahme der ungarischen Flüchtlinge willens, nach aussen ein Zeichen zu setzten, das dazu beitragen sollte, die Flüchtlingspolitik des Zweiten Weltkriegs vergessen zu machen. Er gewährte den Flüchtlingen Bleiberecht, solange es diese wünschten. Anders als in der Vergangenheit sollte kein Druck zur Weiterreise oder zur Heimkehr ausgeübt werden. Bei einer Heimreise würden die Kosten übernommen, bei einer Weiterreise diese mit dem Aufnahmeland geteilt. Die Schweiz, die 1955 die Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 ratifiziert hatte, verstand sich nun als Aufnahmeland. Neue Wege ging der Bundesrat auch bei der beruflichen Integration der Flüchtlinge, die er so rasch wie möglich einzugliedern suchte. Er betonte, dass die schweizerische Asylpraxis in der Vergangenheit zu stark unter dem Einfluss der Fremdenpolizei stand. Doch nun müsse es darum gehen, „die Asylgewährung nicht nur unter den Gesichtspunkten der Fremdenpolizei, sondern auch als humanitäres und politisches Problem von ausserordentlicher Bedeutung“ zu behandeln. Zusammenfassend brachte der Bundesrat die flüchtlingspolitischen Positionen der Schweiz auf die Formel, dass die offene und grossherzige Aufnahme von Flüchtlingen nicht bloss „Tradition“, sondern „staatspolitische Maxime“ der Schweiz sei.

Die im Februar 1957 formulierten „staatspolitischen Maximen“, eine offene Asylpraxis zu gewährleisten, traf ohne Zweifel auf die ungarischen Flüchtlinge zu. Doch in ihrem Schatten und vor dem Hintergrund der Suezkrise im Herbst 1956 versuchte zur gleichen Zeit eine im Vergleich zu den Ungarn kleine Gruppe von rund 200 jüdischen Flüchtlingen aus Ägypten in die Schweiz zu gelangen. Diese jüdischen Flüchtlinge bekamen die traditionelle restriktive Politik der Fremdenpolizei zu spüren. Der damalige Leiter der Fremdenpolizei Elmar Mäder informierte den Präsidenten des Schweizerischen Israelitischen Gemeindebundes Georges Brunschvig, dass eine Einreise ägyptisch-jüdischer Flüchtling genehm sei, sofern die Weiterreise nach Israel gesichert werde und die Jewish Agency für die Reisekosten von der Schweiz nach Israel aufkomme. Für den vorübergehenden Aufenthalt müsse der Joint (American Jewish Joint Distribution Committe) aufkommen, jene Organisation, die bereits während des Zweiten Weltkriegs die Betreuung jüdischer Flüchtlinge in der Schweiz massgeblich mitfinanziert hatte. Wie während des Zweiten Weltkriegs verstand sich die Schweiz für jüdische Flüchtlinge aus Ägypten nicht als Aufnahme-, sondern als Transitland und erklärte, dass einzelne Familien aus „Überfremdungsgründen unerwünscht“ seien. Zudem mussten jüdische Organisation die Kosten selbst tragen. Georges Brunschvig verlangte, dass die Schweiz, die jüdischen Flüchtlinge aus Ägypten gleich behandeln müsse wie ungarische Flüchtlinge, doch Mäder entgegnete, „dass sich die Situation nicht ganz vergleichen lasse“. In der Folge entwickelt sich ein jahrelang dauernder Rechtsstreit, indem die Bundesbehörden schliesslich ihre antisemitischen Positionen überdachten und aufgaben.

Mit diesem Beispiel soll nicht behauptet werden, dass die Schweiz zwischen 1956 und den 1980er Jahren nicht eine grundsätzlich offene Asylpolitik betrieben hätte. Doch sollte nicht vergessen werden, dass die Flüchtlingspolitik stets mit gesellschaftlichen, ökonomischen und politischen Opportunitäten verknüpft waren. Die restriktive Position der Behörden bekamen in der Folge vorerst Flüchtlinge aus Chile oder Algerien zu spüren, während bei Tibetern, bei Tschechen und Slowaken ähnlich verfahren wurde, wie bei der Aufnahme ungarischer Flüchtlinge.

Der Blick zurück zeigt, dass die ‚humanitäre Tradition‘ eine Erfindung der Geistigen Landesverteidigung war, und zwar als diskursives Gegenstück zu einer restriktiven Flüchtlingspraxis. Bei der inflationären, zuweilen völlig unkritischen Verwendung des politischen Schlagworts tut man gut daran, sich die Genese zu vergegenwärtigen. Mehr Vorsicht wäre auch bei den Schlagwörtern ‚offene Grenzen‘, und ‚Asyltradition des 19. Jahrhunderts‘ geboten.