Gover­nance. Die Entpo­li­ti­sie­rung der Demokratie

Aus neoliberaler Sicht stört die Demokratie den Markt, weil sie umverteilt. Ihre Geringschätzung demokratischer Prinzipien kleiden Neoliberale vornehmlich in das Konzept der Governance. Was dabei als effizienzorientierte Ergänzung demokratisch-rechtsstaatlicher Institutionen erscheint, zielt in Wahrheit auf die Aushöhlung der politischen Öffentlichkeit.

Demo­kratie, wie wir sie in der Nach­kriegs­zeit zu verstehen lernten, scheint heute ein Auslauf­mo­dell zu sein. In den letzten Jahr­zehnten ging die Wahl­be­tei­li­gung in west­li­chen Demo­kra­tien stetig zurück. Während die Zahl der Partei­mit­glieder und der gewerk­schaft­liche Orga­ni­sa­ti­ons­grad sanken, verlor auch der Staat an ordnungs­po­li­ti­scher Kraft. Einst ein Steue­rungs­agent der Wirt­schaft, ist er dem Wett­be­werb heute selbst unter­worfen. Seit den 1990er Jahren wird diese Entwick­lung von kriti­schen Diagnosen zum Zustand der Demo­kratie begleitet. Dazu gehört die Einschät­zung des briti­schen Poli­to­logen Colin Crouch, wonach west­liche Gesell­schaften heute immer weniger vom Demos und immer stärker von globalen Konzernen und Eliten regiert würden. Crouch konsta­tiert eine Entwick­lung hin zur „Post­de­mo­kratie“: ein Rückbau tatsäch­li­cher poli­ti­scher Parti­zi­pa­ti­ons­formen zugunsten eines medial aufbe­rei­teten, inhalt­lich aber leeren und folgen­losen Wahl­spek­ta­kels, das von PR-ExpertInnen kontrol­liert werde. Hat der Kapi­ta­lismus die Demo­kratie zerstört? Und wenn ja, wie ist ihm das gelungen?

Undoing the Demos: Wendy Browns Streit­schrift von 2015

Antworten auf diese Fragen gibt die US-amerikanische Poli­tik­wis­sen­schaft­lerin Wendy Brown in ihrer Streit­schrift Undoing the Demos. Neoliberalism’s Stealth Revo­lu­tion. Detail- und kennt­nis­reich zeichnet Brown die schlei­chende neoli­be­rale Revo­lu­tion unserer Gegen­wart nach: Eine stetige Ausdeh­nung des Markt­be­reichs auf Kosten der demo­kra­ti­schen Sphäre, die in der Vermarkt­li­chung der Einrich­tungen und Prin­zi­pien von Demo­kra­tien selbst gipfelt. Folgt man Brown, so haben sich poli­ti­sche Akteurs­gruppen und Insti­tu­tionen – von Verwal­tungen über NGOs bis hin zu Schulen – seit den 1990er Jahren als Unter­nehmen entworfen. Sie spre­chen ihre Klientel einer­seits als Beleg­schaft an, die sich den Sach­zwängen globaler Wett­be­werbs­fä­hig­keit anzu­passen hätten, und ande­rer­seits als Kund­schaft. So gesehen hat die sanfte Despotie neoli­be­raler Herr­schaft den Homo poli­ticus längst kassiert – Undoing the Demos eben.

Gover­nance

Wie der Bedeu­tungs­ver­lust demo­kra­ti­scher Parti­zi­pa­tion und Entschei­dungs­fin­dung abläuft, lässt sich anhand von „Gover­nance“ illus­trieren: ein relativ junges, aber umso schil­lern­deres neoli­be­rales Konzept. In den program­ma­ti­schen Über­le­gungen der neoli­be­ralen Vordenker Milton Friedman und Fried­rich August Hayek spielte sie noch keine Rolle. Auch bei den Trans­for­ma­tionen in Latein­ame­rika in den 1970er und 1980er Jahren, die von der neoli­be­ralen Chica­goer Schule beein­flusst wurden, mani­fes­tierte sie sich nicht. Wirk­mächtig wurde sie erst gegen Ende der 1980er Jahre. Ausfor­mu­liert in betriebs­wirt­schaft­li­chen Kreisen (corpo­rate gover­nance) und popu­la­ri­siert von univer­si­tären Insti­tuten und staat­li­chen Depar­te­menten für inter­na­tio­nale Bezie­hungen, wird das Konzept seither sowohl von der Welt­bank und der UNO als auch von zahl­rei­chen trans­na­tio­nalen Think Tanks und lokal tätigen Consul­ting Firmen verbreitet.

Politik verstanden als Lenkung von Menschen in Hinblick auf Profit: Für seinen in den 90er Jahren entwi­ckelten Governance-Ansatz erhielt Oliver E. Williamson 2009 den Nobel­preis für Wirtschaft.

Wendy Brown sieht in der Gover­nance ein Schlüs­sel­prinzip des gegen­wär­tigen Neoli­be­ra­lismus: eine Regie­rungs­ra­tio­na­lität, die aus einem fein­glied­rigen Gefüge von Insti­tu­tionen, kodi­fi­zierten Verfahren, formalen Regeln und indi­vi­du­ellen Verhal­tens­weisen besteht. Zentraler Flucht­punkt dieses neuar­tigen Macht­typus ist die Umwand­lung von einer auto­ri­tären Regie­rungs­füh­rung mit hier­ar­chisch orga­ni­sierten Einheiten zu einer part­ner­schaft­li­chen Form, die auf dezen­trale Zusam­men­ar­beit und ausba­lan­cierte Verant­wort­lich­keiten baut. Büro­kra­ti­sche top down Steue­rung soll durch hori­zon­tale Verstän­di­gung ersetzt werden, indem hoheit­liche Anord­nungen in Form des Befehls durch Mitspra­che­mög­lich­keiten ergänzt bzw. abge­löst werden. Die soge­nannte Good Gover­nance bietet sich Unter­nehmen, Staaten, Verwal­tungen, Univer­si­täten, Schulen und Kirchen glei­cher­massen an.

Die Dezen­tra­li­sie­rung von Auto­rität ist für Insti­tu­tionen, die öffent­li­cher Kritik ausge­setzt sind, unter Kosten­druck stehen oder mit Legi­ti­ma­ti­ons­pro­blemen zu kämpfen haben, relativ attraktiv. In vielen Fällen wurden Gover­nance Lösungen für insti­tu­tio­nelle Struk­tur­pro­bleme denn auch freudig aufge­nommen und umge­setzt – mit gravie­renden Folgen. Denn mit der Dezen­tra­li­sie­rung im Zeichen von Gover­nance hält stets auch der Wett­be­werb zwischen den Einheiten Einzug in die Insti­tu­tionen. Unter der Hand werden die Aufbau- und Orga­ni­sa­ti­ons­lo­giken der Einrich­tungen samt ihrer Zwecke damit in eine Art Unter­nehmen verwan­delt, dem es vordring­lich um Markt­vor­teile geht. „Entre­pre­neu­ri­sie­rung“ nennt Brown diesen Vorgang.

Effi­zi­ente Verfahren statt gerechte Ziele

Die Mass­nahmen und Instru­mente, die den Einrich­tungen für die Entre­pre­neu­ri­sie­rung zur Verfü­gung gestellt werden, sind u.a. bench­mar­king, best prac­tice oder ranking. Öffent­liche und nicht gewinn­ori­en­tierte Insti­tu­tionen werden damit von ökono­mi­schen Prak­tiken ange­leitet, die aus dem Profit­sektor stammen. So hat die zuneh­mende Orien­tie­rung am Markt (vom inter­na­tio­nalen Finanz­markt über den Bildungs­markt bis hin zum Markt für soziale Dienste) zur Folge, dass sich staat­liche und zivil­ge­sell­schaft­liche Einrich­tungen immer weniger mit poli­ti­schen Dimen­sionen ihres Tuns beschäf­tigten. Statt­dessen treten Mach­bar­keits­über­le­gungen in den Vorder­grund. Damit verdrängt die Gover­nance liberal-demokratische Gerech­tig­keits­an­liegen durch tech­ni­sche Problem­for­mu­lie­rungen. Wird Regie­rungs­füh­rung auf Problem­lö­sung getrimmt und als tech­ni­sches Verfahren präsen­tiert, dann verschwinden norma­tive Konflikte aus den Debatten. Für die poli­ti­sche Öffent­lich­keit hat diese Reduk­tion gravie­renden Folgen: Demo­kra­ti­sche Ausein­an­der­set­zungen verwan­deln sich in formale Verfahren des Inter­es­sen­aus­gleichs zwischen gesell­schaft­li­chen Gruppen – in letzter Konse­quenz wird Politik damit zum Verschwinden gebracht. An ihre Stelle tritt die sach­liche Notwendigkeit.

KundInnen als neue Sozialfiguren

Gleich­zeitig polt die Gover­nance die Ziel­gruppen der einzelnen Insti­tu­tionen um. Sie wirkt also auf die Art und Weise ein, wie sich Indi­vi­duen als Subjekte begreifen sollen. Das geschieht mittels Responsa­bi­li­sie­rung (des Über­tra­gens von Verant­wor­tung). Wendy Brown beschreibt diesen Vorgang als „die mora­li­sche Belas­tung der Person, die am Ende der Kette steht“. Die Responsa­bi­li­sie­rung animiert Mitar­bei­tende, Studie­rende, Konsu­men­tInnen oder bedürf­tige Menschen dazu, die rich­tigen Inves­ti­tionen in sich selbst vorzu­nehmen, um sich zu entwi­ckeln. Indem sie alle Indi­vi­duen glei­cher­massen responsa­bi­li­siert, blendet die Gover­nance die unglei­chen Posi­tionen der Menschen und die soziale Schich­tung der Gesell­schaft dabei aber völlig aus. Diskursiv funk­tio­niert die Responsa­bi­li­sie­rung über scheinbar banale Neuadres­sie­rungen. Staaten, Verwal­tungen, NGOs und soziale Dienste spre­chen uns nicht mehr als Bürge­rInnen, sondern als KundInnen an. Dabei handelt es sich jedoch um mehr als eine sprach­liche Finesse. Dahinter steckt eine akti­vie­rende Absicht, die verpflichtet. Wer als Mitar­bei­terIn oder als KundeIn adres­siert wird, sieht sich mit anderen Erwar­tungen konfron­tiert als Bürge­rInnen. Es wird erwartet, dass man für sich selbst sorgt, und man wird geta­delt, wenn man es nicht tut. Das exklu­die­rende Reden über diebi­sche Unter­halts­be­rech­tigte – Sozi­al­schma­rot­ze­rInnen, Schein­in­va­lide oder Papier­lischwei­ze­rInnen – und soge­nannte Anspruchs­men­ta­li­täten bekräf­tigt diese neuen Erwar­tungen. Durch die Bünde­lung von Hand­lungs­ver­ant­wor­tung und Tadel werden in Wirk­lich­keit viel­seitig abhän­gige und bedürf­tige Menschen zu auto­nomen Indi­vi­duen gemacht.

Die Schweiz, ein Governance-Paradies

Die Schweiz stellt für Gover­nance Ideen einen beson­ders güns­tigen Reso­nanz­raum dar. Lang­wie­rige Vernehm­las­sungen, kompli­zierte Subven­ti­ons­ver­hand­lungen oder föde­ra­lis­ti­sche Aufga­ben­zu­tei­lungen sind ideale Ansatz­punkte für Gover­nance, weil diese beschleu­nigte Verfahren und effi­zi­ente Ressour­cen­ein­sätze verspricht. So ist es wenig erstaun­lich, dass der Begriff Good Gover­nance bereits 1993, und damit im inter­na­tio­nalen Vergleich relativ früh, in der Botschaft zum Regierungs- und Verwal­tungs­or­ga­ni­sa­ti­ons­ge­setz auftaucht. Seither unter­wirft der Anspruch der Gover­nance auch hier­zu­lande immer mehr insti­tu­tio­nelle Bereiche und Tätig­keiten der Markt­logik. Bera­tungs­büros und auf Evalua­ti­ons­for­schung spezia­li­sierte Hoch­schul­in­sti­tute stellen Kantonen, Verwal­tungen, Spitä­lern, Univer­si­täten oder NGOs unter­dessen unzäh­lige best prac­tice Anlei­tungen zur Verfü­gung. Hinzu kommen die von Betriebs­wir­tInnen, Ökonom­Innen und Mana­ge­rInnen heraus­ge­ge­benen Ratgeber, die seit einigen Jahren wie Pilze aus dem Boden schiessen, und die Gover­nance prak­tisch allen Einrich­tungen anemp­fehlen. All dies hat dazu beigetragen, dass die lingua franca der Gover­nance in der Schweiz heute omni­prä­sent ist: sozialer Dialog, proze­du­rale Ratio­na­lität, Stake­holder, Flexi­bi­lität, Regu­lie­rung, Steue­rung, Koor­di­na­tion, Konver­genz, Bevöl­ke­rungs­ziel­gruppen, Syner­gie­ef­fekte, Ziel­in­ter­fe­renz, Inter­ak­ti­ons­muster, Inter­de­pen­denz, Effi­zienz oder Kohä­renz haben Eingang in unseren beruf­li­chen und sozialen Alltag gefunden.

Eine Gover­nance, die das Vertrauen der Inves­toren stärkt: Seit den 70er Jahren wird “Good Gover­nance” bei IWF und Welt­bank gross geschrieben. So auch im aktu­ellen World Deve­lo­p­ment Report der Welt­bank von 2017.

Gerade weil die föde­rale Demo­kratie der Schweiz so gut mit Gover­nance korre­spon­diert, hat deren Imple­men­tie­rung und Wirk­macht für erstaun­lich wenig Aufsehen gesorgt und ist lange fast unbe­merkt geblieben. Kritik an Gover­nance, an ihrer subtilen Art, die Demo­kratie zu entpo­li­ti­sieren und die Menschen auf sich selbst zurück­zu­werfen, ist denn auch kaum zu hören. Das irri­tiert gerade deshalb, weil diese Zurück­hal­tung sicher auch als Erfolg von Gover­nance zu deuten ist: Je mehr Demo­kratie zu einer Verwal­tungs­technik wird, umso weniger können genuin poli­ti­sche Fragen nach Frei­heit, Gerech­tig­keit oder Gleich­heit in der poli­ti­schen Arena reprä­sen­tiert und ausge­han­delt werden. Wenn auch Kritik an Gover­nance keinen Platz mehr hat, dann hat diese es geschafft, sich selbst als disku­table Regie­rungs­ra­tio­na­lität unsichtbar zu machen. Ob man mit Colin Crouch darauf hoffen kann, dass aus dem Reprä­sen­ta­ti­ons­de­fizit der bestehenden Insti­tu­tionen im Inneren des Demos Irri­ta­tionen entstehen, die zu neuen Formen des Zusam­men­schlusses und damit zu einer Wieder­be­le­bung der Demo­kratie führen werden, ist ebenso wünschens­wert wie wenig ausgemacht.

Sie können uns unter­stützen, indem Sie diesen Artikel teilen: 

Repo­li­ti­sie­rung der Demokratie

Ange­sichts der scheinbar allmäch­tigen neoli­be­ralen Gover­nance, die in viele Bereiche des Alltags hinein­re­giert, drängt sich die Frage nach Alter­na­tiven auf. Wer Resi­gna­tion nicht akzep­tiert, tut gut daran, die Sprache der Gover­nance kritisch zu hinter­fragen und wachsam zu bleiben gegen­über Entschei­dungen am Arbeits­platz, die beschleu­nigte Verfahren, Trans­pa­renz oder Effi­zienz verspre­chen, und die wir gerade aus diesem Grund oftmals selbst mittragen. Evalua­tionen sind hier ein gutes Beispiel. Solange nicht klar ist, wer diese erstellt, und wer sie evalu­iert, dienen Evalua­tionen nicht der soge­nannten Quali­täts­si­che­rung, sondern als Ressource im Wett­be­werb zwischen Einheiten und Menschen in Einrichtungen.

Anstatt das Poli­ti­sche immer enger auf die Wirt­schaft auszu­richten, muss das Ökono­mi­sche wieder in seiner poli­ti­schen Dimen­sion erkannt und verstanden werden. Um das öffent­liche Leben und die Demo­kratie zu repo­li­ti­sieren, sollten wir vom poli­ti­schen Konsens­glauben, der primär auf Mach­bar­keiten zielt, abrü­cken und wieder grund­sätz­li­cher streiten: nicht über Asyl­ver­fahren, sondern über menschen­wür­dige Lebens­be­din­gungen von Migran­tInnen, nicht über die Finan­zie­rung der Alters­vor­sorge, sondern über das gute Leben im Ruhe­stand, nicht über Frau­en­quoten, sondern über Geschlech­te­r­un­gleich­heiten am Arbeits­platz, nicht über poli­ti­sche Proze­dere, sondern über poli­ti­sche Visionen. Die Sach­zwangs­logik der Gover­nance, die sich wie ein Natur­ge­setz über die poli­ti­sche Arena ausdehnt, muss zurück­ge­drängt, der Möglich­keits­sinn für Alter­na­tiven hingegen geschärft werden.