Am 1. März 2023 stellte die bundesdeutsche Außenministerin Annalena Baerbock (Grüne) die Leitlinien einer „Feministischen Außenpolitik“ und die Ministerin für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, Svenja Schulze (SPD), das Papier „Feministische Entwicklungspolitik – für gerechte und starke Gesellschaften weltweit“ der Presse vor. Beide Papiere versprechen, die außen- bzw. entwicklungspolitischen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland an feministischen Werten der Gleichstellung von Männern und Frauen, der gerechteren Macht- und Ressourcenverteilung und der Gewaltfreiheit zu orientieren.
Außenpolitik gilt unter Geschlechterforscher*innen als besonders maskulinistisch, weil sie auf Wettbewerb, Dominanz und Herrschaft zwischen Staaten basiert, also auf einer „realistischen Machtpolitik“, die die globale Unordnung der Staatenwelt unterstellt. Dies lasse Kooperation, Ausgleich und Gerechtigkeit zwischen Staaten kaum zu. Kurz: Patriarchale, maskulinistische Werte dominieren das außenpolitische Geschehen – schon gar in Kriegszeiten.
Vorgeschichte feministischer Außenpolitik
Feministische Außenpolitik hat international wie auch national eine längere Geschichte. Die UNO nahm die maskulinistische und sexistische Schieflage kriegerischer Auseinandersetzungen ins Visier, und der Sicherheitsrat verabschiedete im Oktober 2000 die Resolution 1325 für „Frauen, Frieden und Sicherheit“. Auf dieser Grundlage entwickelten manche UN-Mitgliedstaaten nationale Aktionspläne, Feministische Außenpolitik ist Element davon.
Schweden war das erste europäische Land, das Feminismus im Jahr 2014 als Prinzip der Außenpolitik verankerte, gefolgt von Frankreich 2018, Luxemburg 2019 und Spanien im Jahr 2021. Kanada hatte Feminismus im Jahr 2017 zur Grundlage seiner Außenpolitik gemacht. Die rechts-autoritären Schwedendemokraten beseitigten im Jahr 2022 das feministische Prinzip der schwedischen Außenpolitik, weil sie in ihrem Kampf um kulturelle Hegemonie Feminismus in allen gesellschaftlichen und politischen Bereichen diskreditieren.
Auch in Deutschland hat das Konzept eine Vorgeschichte. Im Februar 2019 brachte die Fraktion der Grünen, damals in der Opposition, den Antrag „Feministische Außenpolitik konsequent umsetzen – Gewalt und Diskriminierung überwinden, Geschlechtergerechtigkeit und Menschenrechte weltweit verwirklichen“ in den Bundestag ein. 2020 stellte die Fraktion der Linken zwei Anträge im Bundestag zur Abstimmung, im März den Antrag „Für eine friedliche feministische Außenpolitik“ und dann im Oktober einen weiteren Antrag „Auf Gewalt in internationalen Konflikten verzichten – UN-Resolution 1325 ,Frauen, Frieden und Sicherheit‘ umfassend verankern“. Die AfD konterte diese Vorschläge noch im selben Monat mit dem Antrag „Deutsche Außenpolitik unabhängig von Geschlechtszugehörigkeit betreiben – Werteimperialismus beenden“, in dem die Partei „das Selbstbestimmungsrecht der Völker“ respektiert wissen will. Die Anträge der Grünen und der Linken wurden vom Bundestag abgelehnt, jener der AfD zunächst in den Auswärtigen Ausschuss verwiesen.
Feministische Außenpolitik im Ampel-Koalitionsvertrag
Die bundesdeutsche Ampel-Koalition öffnete ein neues Gelegenheitsfenster, um feministische Außenpolitik zu verankern. Das Prinzip fand Eingang in den Koalitionsvertrag, es soll, wie es darin heißt, „Rechte, Ressourcen und Repräsentanz von Frauen und Mädchen weltweit stärken und gesellschaftliche Diversität fördern“. „Eine feministische Außenpolitik zielt so auf die Gleichstellung von Frauen und Mädchen weltweit.“
Die Leitlinien zur feministischen Außenpolitik der Bundesregierung entstanden schließlich in einem einjährigen „Dialogprozess“ von „Expert*innen aus Bundestag und Verwaltung, Think Tanks und Zivilgesellschaft“. Das in Großbritannien im Jahr 2016 gegründete internationale „Center for Feminist Foreign Policy“, das inzwischen mit Kristina Lunz als Co-CEO des Think Tanks in Deutschland beheimatet ist, ist bei der Entwicklung und Propagierung einer feministischen Sicht auf Außenpolitik höchst engagiert.
Während Gleichstellungspolitik lange auf die quantitative Repräsentation von Frauen abzielte, also auf ihre Präsenz in politischen Entscheidungspositionen, geht feministische Außenpolitik darüber hinaus: Sie will die Rolle von Frauen in Entscheidungsprozessen als „agents of change“ stärken, aber auch ein Instrument der feministischen Transformation von Politikinhalten sein. Außenpolitik soll sich an feministischen Werten orientieren und Frauen somit auch „qualitativ repräsentieren“.
Das Konzeptpapier umfasst zehn Leitlinien, die auf eine inhaltliche Re-Orientierung der Außenpolitik, u.a. im Bereich der Sicherheitspolitik, hier insbesondere die Bekämpfung von sexueller Gewalt in Kriegssituationen, fokussieren. Insgesamt soll in der Außenpolitik ein „feministischer Reflex“ ausgebildet werden, z.B. durch das Instrument Gender Budgeting in allen Projekten . Doch auch die Repräsentation von Frauen im Auswärtigen Dienst soll erhöht werden: Er soll ein „weiblicheres Gesicht“ bekommen .
Kritik an feministischer Außenpolitik
Das Konzept wurde rasch und vielfach kritisiert: Konservativen Kräften und autoritären Rechtspopulist*innen missfiel das Prädikat „feministisch“ als bloß auf Frauen fokussiert und nicht auf alle Menschen. Queerfeminist*innen und dekoloniale Feminist*innen bemängelten einen Fokus auf cis-Frauen und die Reproduktion kolonialer Binaritäten. Freilich: Papier ist geduldig, die Leitlinien sind hehr – aber ob sie wirklich umgesetzt werden, steht in den Sternen. Die Implementierung sowie deren mögliche Wirkungen können bislang nicht beurteilt werden.
Warum ist eine Auseinandersetzung mit dem Konzept dennoch wichtig? Es wirft Fragen auf, die Rückschlüsse auf die weltpolitische Situation erlauben: Was bewegt Länder des Globalen Nordens jetzt, zu diesem Zeitpunkt, ihre Außenpolitik an den Interessen von Frauen, Mädchen und marginalisierten Personen auszurichten? Welche Kontexte, welche Kräftekonstellationen und Interessen mögen eine Rolle dafür spielen, dass das Projekt feministische Außenpolitik gerade heute so prominent auf die Agenda gesetzt wird? Auf all diese Fragen lässt sich keine abschließende Antwort geben, indessen lassen sich einige Bedenken skizzieren, um die Chancen, aber auch Ambivalenzen und Probleme feministischer Außenpolitik abzuschätzen.
Den theoretischen Hintergrund bildet ein materialistisch-feministischer Ansatz, der Veränderungen in der staatlichen Arena – und eine solche Veränderung ist feministische Außenpolitik – unter Rückbezug auf ökonomische und gesellschaftliche Verhältnisse, also Klassen-, Geschlechter- und Sexualitätsverhältnisse sowie rassialisierte Konstellationen analysiert und zu erklären versucht. Soziale Gruppen ringen in der staatlichen Mehr-Ebenen-Arena, also auf nationaler, regionaler und internationaler Ebene darum, ihre Interessen bestmöglich durchzusetzen, insbesondere aber auch ihr Wissen und ihre Deutungen gesellschaftlicher Verhältnisse in staatlichen Institutionen zu verankern. Ein solch weiter Staatsbegriff sieht staatliche Normen und Politiken als Ergebnisse von Auseinandersetzungen um Macht und Herrschaft, begründet in der Stärke, der Macht oder den Interessen von gesellschaftlichen Gruppierungen. Ressourcenstarke Akteur*innen haben es zwar leichter, ihre Interessen und Deutungen durchzusetzen, doch sind auch sie zu Kompromissen gezwungen, um ihre Sichtweisen als common sense zu verankern.
Vor diesem Hintergrund werden Akteur*innen und deren Interessen sowie neue Kräftekonstellationen umrissen, die den Kompromiss für eine feministische Außenpolitik ermöglichten.
Rolle von Akteur*innen im internationalen staatlichen Feld
Ganz ohne Zweifel haben Frauenbewegungen auf der ganzen Welt, auch Femokrat*innen, also Feministinnen innerhalb der bundesdeutschen Regierungsparteien und der Verwaltung, gemeinsam mit NGOs und Wissenschaftler*innen diese feministische Agenda vorangetrieben. Es wäre freilich naiv anzunehmen, dass sich auf dem nationalen und internationalen staatlichen Terrain Feminist*innen mit ihrem Wunsch, das außenpolitische Patriarchat abzuschaffen, einfach so durchsetzen konnten. Das staatliche Feld der Außenpolitik ist vielfältig: Neben Nationalstaaten mit je spezifischen Interessen sind hier große nationale und multinationale Unternehmen, Lobbygruppen z.B. der Waffenproduktion, aber auch global agierende NGOs an den Auseinandersetzungen beteiligt. Da alle diese Kräfte auf Kompromisse angewiesen sind, ist davon auszugehen, dass feministische Vorstellungen in einen staatlichen Kompromiss eingebunden wurden, weil dies für mächtige gesellschaftliche Gruppen von Vorteil war, ihre eigenen Interessen und Deutungen hegemonial werden zu lassen. Wenn Außenpolitik Teil von Auseinandersetzungen und Kämpfen auf dem Staatsterrain ist, dann stellt sich die Frage, welche gesellschaftlichen Kräfte ihre je unterschiedlichen Interessen durch die Akzeptanz von Feminismus in der Außenpolitik durchzusetzen suchen. Und dafür spielen die Veränderungen auf globaler Ebene eine wesentliche Rolle.
Die UN-Resolution 1325 wie auch feministische Außenpolitik sind Reaktionen auf eine sich verändernde internationale Weltordnung nach dem Ende des Staatssozialismus, auf die Entstehung einer neuen globalen Macht, nämlich China, und damit einer möglichen neuen Kalte-Kriegskonstellation sowie auf Migration nach Europa. Ein weiterer internationaler Kontext ist die steigende Krisenanfälligkeit des neoliberalen Kapitalismus, die mit der Finanzkrise 2008 erstmals deutlich wurde. Die Covid 19-Pandemie, steigende Energiepreise durch Russlands Krieg in der Ukraine, die Inflation sowie die Klimakatastrophe weisen darauf hin, dass neoliberale Globalisierung, d.h. die Durchkapitalisierung der Welt nicht mehr wie seit den 1990er Jahren funktioniert, sondern neuer Strategien der Profitgenerierung und staatlichen Regulation bedarf. In dieser Re-Orientierung ist feministische Außenpolitik zu verorten.
Suchbewegungen post-neoliberaler globaler Re-Organisation
Feministische Außenpolitik kann als Suchbewegung einer post-neoliberalen Re-Organisation gesehen werden, so wie der neoliberalen Neuorganisation eine bedeutende Rolle zukam, die Forderungen von Frauenbewegungen des Globalen Nordens seit den 1990er Jahren anzuerkennen: Das männliche Familienernährer-Modell erodierte, und Frauen wurden – auch in höheren Etagen der Wirtschaft – in Erwerbsarbeit integriert, was sie unabhängiger von einem ehemännlichen Einkommen machte. Karenzregelungen zielen darauf ab, auch Väter zur Kinderbetreuung zu motivieren und damit das „Erwerbsrisiko Kind“ für Mütter zu reduzieren. In manchen Staaten wurde Kindererziehung für die Rente anerkannt, um Nachteile, die Sorgearbeit mit sich bringt, abzumildern. Auch die Gleichstellung von Homosexuellen weist in eine egalitäre Richtung, ebenso wie Bemühungen, trans*geschlechtlichen Personen ein Recht auf Selbstbestimmung zu gewähren.
Diese Gleichstellungsfortschritte wären ohne soziale Bewegungen nicht möglich gewesen. Und doch waren auch neoliberale ökonomische Bedingungen wichtig. Christa Wichterich spricht daher von der Ambivalenz „neoliberaler Gleichstellung“ – nämlich die Integration „der Anderen“ unter den Bedingungen neoliberaler Dominanz der Ökonomie, also ihrer In-Wert-Setzung.
Ich selbst sehe acht problematische Dimensionen der Leitlinien zur feministischen Außenpolitik: die In-Wert-Setzung von Frauen, die Vernachlässigung von Sorgearbeit, die liberal-feministische Integrationsperspektive, der „Green New Deal“, das Migrationsmanagement, post-koloniale Ungleichheit, globale Disziplinierung und die femonationalistische Perspektive.
Der Kampf gegen das globale Patriarchat durch feministische Außenpolitik kann einer ähnlichen Logik folgen wie die Geschlechterverhältnisse im Neoliberalismus. Es gibt sicher Kräfte, die die In-Wert-Setzung von Frauen im Globalen Süden weiter befördern, Frauen in kapitalistische Marktverhältnisse integrieren und weibliche Arbeitskräfte mobilisieren wollen. Dem würden patriarchale Konstellationen im Weg stehen. Dass die Leitlinien dies ermöglichen können, zeigt die Schwerpunktlegung der „Projektförderung“ und der „humanitären Hilfe“ auf gleichberechtigten Zugang von Frauen zur Erwerbsarbeit durch einen entsprechenden Rechtsrahmen. Auch die Unterstützung von „Netzwerken von Unternehmer*innen“ deutet auf die verstärkte Marktintegration von Frauen hin.
Zwar wird immer wieder betont, dass „historisch gewachsene Machtstrukturen“ überwunden werden sollen doch bleibt vage, was diese sind. Die Auslassung von Sorge(-arbeit) in den gesamten Leitlinien sprich eher dafür, dass die „strukturelle Sorglosigkeit“ des Kapitalismus, wie Brigitte Aulenbacher und Maria Dammayr schreiben, in den Ländern des Globalen Südens gefestigt wird, anstatt sie zu überwinden. In diese Richtung weist auch folgende Beobachtung: Eine Kritik globaler Macht- und vor allem ökonomischer Herrschaftsstrukturen fehlt in den Leitlinien, die ungleiche und ungerechte Weltwirtschaftsordnung findet keine Erwähnung. Eingefordert werden allerdings geschlechtersensible Elemente in Bezug auf Lieferketten.
Insgesamt sind die Leitlinien liberal-feministisch, d.h. sie wollen Frauen besser in bestehende Strukturen integrieren: Ziel ist die Repräsentation von Frauen in Entscheidungsprozessen, z.B. bei Friedensprozessen, oder ihr besserer Zugang zur Erwerbsarbeit. Diese Strategien gefährden – wie wir bei der neoliberalen Gleichstellungsentwicklung in Europa gesehen haben – nicht die Strategien kapitalistischer Akkumulation und schon gar nicht patriarchale Sorgeverhältnisse. An einer weiteren kapitalistischen Erschließung der Welt interessierte Kräfte können mit einer solchen feministischen Außenpolitik gut leben.
Ein weiteres Indiz dafür, dass feministische Außenpolitik für globale kapitalistische Akkumulation genutzt werden kann, ist die Betonung des Green New Deals, also die Umstellung auf eine grüne, umweltfreundlichere oder nachhaltigere Ökonomie. Feminismus kann dieser neuen Politik der Profitmaximierung Legitimation verschaffen ebenso wie die weitere Finanzialisierung und Digitalisierung der Weltwirtschaft vorantreiben. Das „globale Wachstum“, die „Bewältigung der Klimakrise“ und „die Erreichung der Nachhaltigkeitsziele“ können nur durch die Beteiligung von Frauen gelingen, heißt es in den Leitlinien (2023: 9).
Feministische Außenpolitik ist schließlich für sicherheitspolitische Akteur*innen interessant, um die EU vor Migrant*innen aus dem Globalen Süden abzuriegeln, also Migration zu managen. Wirtschaftswachstum durch Frauenerwerbstätigkeit oder die Reduktion von Klimaschäden sollen Flucht und Migration besser steuern, und auch hier erhalten Frauen eine wichtige Rolle: „Frauen sind entscheidende Akteur*innen gegen die Klimakrise“.
Feministische Außenpolitik reagiert schließlich auch auf dekoloniale Bewegungen in den Ländern des Globalen Nordens und gleicht – überspitz gesagt – einer Ersatzhandlung. Statt dekolonialen Forderungen in den Ländern des Globalen Nordens ihren berechtigten Raum zu geben, wird das Terrain gewechselt. Zwar will bundesdeutsche feministische Außenpolitik zurecht die eigene Geschichte und „post-koloniale Realitäten reflektieren“. Allerdings bleiben durch Stipendien für Wissenschaftler*innen aus ehemaligen deutschen Kolonialregionen und durch Maßnahmen gegen diskriminierende Sprache die ausbeuterische internationale, auch geschlechtsspezifische Arbeitsteilung, also rassialisierte Niedriglohnbereiche in der Welt wie auch in Deutschland unangetastet.
Darüber hinaus gibt es Akteur*innen, die die disziplinierend-symbolische Keule der Frauenrechte schwingen wollen. Dass Geschlecht in der Außenpolitik eine Rolle spielt, wissen wir, seit US-Präsident George W. Bush im Jahr 2001 den Krieg gegen Afghanistan mit der Wahrung von Frauenrechten legitimierte. Feministische Außenpolitik kann dafür instrumentalisiert werden, um Länder im Globalen Süden zu disziplinieren, wenn es um die Durchsetzung der Interessen von Akteur*innen aus dem Globalen Norden geht. Die Leitlinien identifizieren bereits „Staaten und international vernetzte Interessengruppen“, die erreichte „Standards (der Rechte von Frauen, LGBTIQ*-Rechte, reproduktive Gesundheit) zu verwässern“ suchen und sich von internationalen Normen wie der Istanbul-Konvention verabschieden. Um dem zu begegnen, soll feministische Außenpolitik „auf sexuelle und reproduktive Gesundheit und Rechte“ fokussieren. Das ist enorm wichtig, aber auch ambivalent, denn feministische Außenpolitik kann machtpolitisch missbraucht werden.
Auch liberale Feminist*innen können in femonationalistischem Stil argumentieren, also die gleichstellungspolitischen Errungenschaften westlicher Staaten und ihre eigenen Erfolge gegenüber „anderen“ Staaten hervorheben. Zwar wird in den Leitlinien auch auf Gleichstellungslücken in Deutschland verwiesen, doch die Defizitbeispiele beziehen sich in den gesamten Leitlinien auf Länder des Globalen Südens.
Stärkung feministischer Akteur*innen? Ein Fazit
Feministische Außenpolitik, so mein Fazit, ist ein staatlicher Kompromiss, der den Interessen kapitalistisch-heteropatriarchaler Akteur*innen kaum schadet. Im Gegenteil, sie legitimiert aktuell nötige Suchbewegungen nach neuen Formen kapitalistischer Produktion unter Beibehaltung heteropatriarchaler Konstellationen ebenso wie Machtkämpfe um eine neue Weltordnung.
Trotz dieser kritischen Sicht auf das Konzept feministischer Außenpolitik ist zu betonen, dass die Leitlinien nationalen und internationalen feministischen Akteur*innen ein Instrument an die Hand geben, um weiter um Rechte und gegen den patriarchalen Kapitalismus zu kämpfen. Denn auch diese Akteur*innen sind auf allen Ebenen an zukünftigen Auseinandersetzungen um neue staatliche Kompromisse beteiligt.