Das ordoliberale Regelwerk, zu dessen wichtigsten Instrumenten die Schuldenbremse gehört, zielt darauf, die Wirtschaftspolitik vor der Macht wirtschaftlicher Interessengruppen zu schützen. Doch diese scheinbar entpolitisierte Regierungsrationalität hat paradoxe politische Effekte.

  • Thomas Biebricher

    Thomas Biebricher ist Politikwissenschaftler mit Schwerpunkt Politische Theorie. Er ist seit 2022 Heisenberg Professor für Politische Theorie, Ideengeschichte und Theorien der Ökonomie an der Goethe Universität Frankfurt. Zu seinen letzten Veröffentlichungen zählen „Die politische Theorie des Neoliberalismus“ (2021) und „Die internationale Krise des Konservatismus“ (2023), beide im Suhrkamp Verlag.

Dass der zweite Senat des Bundes­ver­fas­sungs­ge­richts am 15. November 2023 das zweite Nach­trags­haus­halts­ge­setz aus dem Jahr 2021 für nichtig erklärte, kam für viele Verfas­sungs­experten nicht gänz­lich über­ra­schend. Denn dass die Umschich­tung von Haus­halts­mil­li­arden aus unge­nutzten Corona-Fonds in einen Klima­fonds nur schwer­lich mit dem Geist der Schul­den­bremse vereinbar sein könnte, hatten juris­ti­sche Sach­ver­stän­dige schon seiner­zeit bei der Verab­schie­dung des entspre­chenden Gesetzes hervor­ge­hoben. Gleich­wohl stürzte das Urteil vor allem die Bundes­re­gie­rung in größere Turbu­lenzen, sorgte aber auch bei Landes­re­gie­rungen und sogar bei der Oppo­si­tion für düstere Mienen, die sich im Falle einer zukünf­tigen Regie­rungs­be­tei­li­gung ja eben­falls mit den geschärften Regeln ins Benehmen setzen müsste.

Die durch den Rich­ter­spruch maximal scharf gestellte Schul­den­bremse wurde 2009 einge­führt. Es war die Zeit der Finanz­krise, der Staat hatte bereits die ersten milli­ar­den­schweren Rettungs­pa­kete für den Finanz­sektor geschnürt, und nicht zuletzt deshalb empfahl die dama­lige Kommis­sion zur Reform des deut­schen Föde­ra­lismus, ein Instru­ment zur Schulden- und Defi­zit­be­gren­zung in die Verfas­sung aufzu­nehmen. Sowohl der Bundestag als auch der Bundesrat stimmten im Früh­sommer der entspre­chenden Grund­ge­setz­än­de­rung mit der erfor­der­li­chen Zwei­drit­tel­mehr­heit zu, wobei die Entschei­dung nicht mit einer größeren öffent­li­chen Debatte einher­ging, wohl auch, weil die drama­ti­schen Entwick­lungen der Finanz­krise die Medi­en­be­richt­erstat­tung dominierten.

Doch worin genau besteht eigent­lich der Sinn oder gar die „höhere Weis­heit“ (Chris­tian Lindner), die ihre Befür­worter der Schul­den­bremse und womög­lich auch grund­sätz­lich der Austeri­täts­po­litik zuer­kennen? Gibt es so etwas wie eine „Regie­rungs­ra­tio­na­lität“ (Foucault) der Austerität, zu deren tech­no­lo­gi­schem Arsenal auch und insbe­son­dere Vorrich­tungen wie die Schul­den­bremse gehören?

Die ordo­li­be­rale Tradition

Bei der Spuren­suche im Reich der intel­lek­tu­ellen Geschichte nach einer ‚Logik‘ von Austerität und Schul­den­bremse landet man bald und wenig über­ra­schend bei der Tradi­tion des Ordo­li­be­ra­lismus. Schließ­lich heftet sich Lindner selbst dieses Label ans Revers und neben Bundes­bank und Wirt­schafts­mi­nis­te­rium gehört das Finanz­mi­nis­te­rium wohl zu den deut­schen Insti­tu­tionen, in denen das ordo­li­be­rale Erbe noch am meisten gepflegt wird. Konsul­tiert man die ordo­li­be­ralen Klas­siker, allen voran Walter Eucken, den spiritus rector der soge­nannten Frei­burger Schule seit den 1930er Jahren, dann wird schnell klar, dass die ordo­li­be­rale Tradi­tion insge­samt die Bedeu­tung fiska­li­scher Diszi­plin hervor­hebt. Daraus ergibt sich unter anderem eine recht scharfe Front­stel­lung gegen keyne­sia­ni­sche Vorstel­lungen von Global­steue­rung und deficit spen­ding, die Eucken in seinem Klas­siker Grund­sätze der Wirt­schafts­po­litik (1952) unter dem Begriff der Voll­be­schäf­ti­gungs­po­litik disku­tiert. Eucken sorgt sich vor allem um die infla­tio­nären Tendenzen, die eine solche Politik schüre und somit Preis­wert­sta­bi­lität gefährde – ein Grund­pfeiler von Euckens Vorstel­lung einer funk­tio­nie­renden Wett­be­werbs­ord­nung. Daneben schwingt aber auch eine gewisse Skepsis mit, ob die Defi­zite, die man in Krisen­zeiten ange­häuft hat, auch tatsäch­lich in Boom-Zeiten wieder getilgt werden.

Es lohnt sich, diese Spur weiter­zu­ver­folgen, denn sie führt uns zur tiefer­lie­genden Logik der Schul­den­bremse. Die ordo­li­be­rale Skepsis bezieht sich nämlich nicht nur auf keyne­sia­ni­sche Krisen­ma­nager, sie speist sich viel­mehr aus einem grund­le­genden Vorbe­halt gegen­über diskre­tio­nären, das heißt nicht regel­ge­bun­denen Hand­lungs­spiel­räumen in Wirtschafts- und Finanz­po­litik. So ist etwa Euckens Ideal­vor­stel­lung im Hinblick auf die Geld­po­litik nicht die einer unab­hän­gigen Zentral­bank, sondern viel­mehr eines waren­ge­deckten Währungs­re­gimes in der Tradi­tion des Gold­stan­dards, in die quasi-automatische Anpas­sungs­me­cha­nismen einge­baut sind, die Zentral­banker und ihre Entschei­dungen letzt­lich über­flüssig machen würden. Aber auch darüber hinaus bezeichnet die von Eucken vorge­stellte „regel­ba­sierte“ Wirtschafts- und Finanz­po­litik den kleinsten und funda­men­talsten gemein­samen Nenner der ordo­li­be­ralen Ideen­welt. Die poli­tisch vorge­ge­bene „Ordnung“, die „Regeln“ sollen die Wirt­schaft als ein sich selbst stabi­li­sie­render Mecha­nismus dann vor weiteren staat­li­chen Inter­ven­tionen schützen bzw. diese soweit wie möglich über­flüssig machen – auch wenn sich Eucken darüber im Klaren war, dass selbst eine perfekt austa­rierte Wett­be­werbs­ord­nung nicht gänz­lich ohne korri­gie­rende Eingriffe bestehen können würde.

Die List des Odysseus

Doch das Problem von Regeln besteht darin, dass sie ange­wendet werden müssen, um zu greifen, und diese Notwen­dig­keit wird nur allzu schnell zum Einfallstor für die eigen­nüt­zigen Kalküle von Akteuren, die zu einer Erosion des Regel­werks führen. Das Problem, mit dem sich eine ordo­li­be­rale Agenda der Verre­ge­lung von Politik mit dem Ziel etwa der Austerität konfron­tiert sieht, lautet also: Wie ist es möglich, die Anwen­dungs­spiel­räume im Hinblick auf Regeln und, grund­sätz­lich, die dies­be­züg­li­chen Einfluss­mög­lich­keiten von poli­ti­schen Akteuren soweit wie möglich zu mini­mieren? Massiv verkom­pli­ziert wird das Ganze dadurch, dass die anzu­wen­denden Regeln erst einmal einge­führt werden müssen, was aus ordo­li­be­raler Perspek­tive einen außer­or­dent­li­chen Kraftakt der poli­ti­schen Akteure fordert, die den Staat sozu­sagen erst einmal aus dem Klam­mer­griff der diversen Inter­es­sen­gruppen befreien muss. Die ordo­li­be­rale Diagnose, die bezeich­nen­der­weise aus den frühen 1930er Jahren stammt, besagt also, dass es einer gera­dezu heroi­schen Mani­fes­ta­tion poli­ti­scher Souve­rä­nität bedürfe, um die fehl­ge­lei­tete Inter­es­sen­po­litik keyne­sia­ni­scher oder sons­tiger Couleur hinter sich zu lassen, um sich dann aber im Moment der erfolg­reich etablierten Regel­ord­nung voll­ständig selbst zu suspen­dieren. Die Entpo­li­ti­sie­rung des Wirt­schafts­le­bens durch seine Verre­ge­lung ist zugleich die spek­ta­ku­läre Bestä­ti­gung der Macht der Souve­rä­nität wie auch ihre para­doxe Selbst-Negation.

Dieses Para­doxon zieht sich durch die gesamte Debatte über die Selbst­bin­dung, zu deren Versinn­bild­li­chung typi­scher­weise eine Episode aus der grie­chi­schen Mytho­logie heran­ge­zogen wird: Die sprich­wört­liche List des Odys­seus mani­fes­tierte sich im Zusam­men­treffen mit den Sirenen schließ­lich in seiner ‚Selbst­bin­dung‘ an den Mast seines Schiffes, um ihrem Gesang lauschen zu können ohne Gefahr zu laufen, von Ihnen in die Tiefe gezogen zu werden. Auf die mora­li­sche Aufla­dung, die dieses Bild enthält, wird noch zurück­zu­kommen sein. Wich­tiger aber ist an dieser Stelle der Hinweis darauf, dass das Bild genau genommen gar nicht das belegt, was es belegen soll, nämlich die Möglich­keit (und Wünsch­bar­keit) effek­tiver Selbst­bin­dung. Schließ­lich kann sich Odys­seus ja gerade nicht selbst an den Mast binden; zumin­dest wäre es ihm ein Leichtes jeden von ihm selbst geknüpften Knoten auch wieder zu lösen – es braucht schon die Matrosen, um ihn so zu fesseln, dass er sich nicht wieder selbst befreien kann.

So steckt in der Geschichte tatsäch­lich eine höhere Weis­heit, nämlich die, dass es für Souve­räne per defi­ni­tionem alles andere als trivial ist, sich selbst zu binden, weil sie dadurch die eigene Souve­rä­nität einbüßen würden. Umge­kehrt würde ihre Souve­rä­nität aber auch in Frage gestellt, wenn sie nicht in der Lage wären, sich selbst zu binden – ein Paradox, das aus der christ­li­chen Theo­logie in Bezug auf Gott seit Jahr­hun­derten bekannt ist („Wie kann ein allmäch­tiges Wesen etwas schaffen, das jenseits seiner Macht liegt und trotzdem allmächtig bleiben? Wie kann es, umge­kehrt, allmächtig genannt werden, wenn es dies nicht könnte?“) und uns an die Einsicht Carl Schmitts erin­nert, dass in der Tat viele der Grund­be­griffe der poli­ti­schen Philo­so­phie ursprüng­lich der Theo­logie entlehnt sind.

Doch mit theo­lo­gisch umrankten Para­doxen wollte man es im wirt­schafts­wis­sen­schaft­li­chen Denken nicht bewenden lassen und machte sich zum einen daran, das Problem, dessen Lösung die Schul­den­bremse sein soll, klarer zu defi­nieren, und zum anderen auf die Suche nach Möglich­keiten, sie auf effek­tive Weise zu imple­men­tieren – wobei das erste Unter­fangen gelang, aber nur auf Kosten des zweiten.

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„Rent-Seeking“

Wollte man dieses intellektuell-politische Projekt an einer Person fest­ma­chen, dann müsste dies unwei­ger­lich James Buchanan sein. Der US-amerikanische Ökonom gehörte in den 1960er Jahren zu den Mitbe­grün­dern der Public-Choice-Theorie, die für sich in Anspruch nahm, den forma­li­sierten Nach­weis dafür erbracht zu haben, dass die Ratio­na­lität der Austerität und die Tech­no­logie der Schul­den­bremse für libe­rale Demo­kra­tien alter­na­tivlos sind, wenn sie nicht in ihren eigenen Schulden ertrinken und das Gemein­wohl gegen Parti­ku­lar­in­ter­essen vertei­digt werden soll. Das allge­gen­wär­tige Problem in demo­kra­ti­schen Kontexten laute nämlich: Rent-Seeking. Buchanan und seine Mitstreiter verall­ge­mei­nerten in der Herlei­tung des entspre­chenden Theo­rems einfach die Annahmen des Verhal­tens­mo­dells des rational nutzen­ma­xi­mie­renden Akteurs, dessen Nutzen typi­scher­weise dann am größten ist, wenn Regeln für alle außer ihm selbst gelten.

Gemäß diesen Annahmen war zu erwarten, dass wirt­schaft­liche Akteure (aber auch alle anderen) mit Nach­druck eine solche Sonder­be­hand­lung (Steu­er­nach­lässe, Protek­tio­nismus, Ausnah­me­re­ge­lungen etc.) von Seiten der Politik fordern würden. Konse­quen­ter­weise war aber eben davon auszu­gehen, dass auch Poli­tiker nutzen­ma­xi­mie­rende Akteure ein vitales Inter­esse an ihrer Wieder­wahl haben und dies bedeu­tete, dass diese Forde­rungen in demo­kra­ti­schen Kontexten in der Hoff­nung, dadurch die eigenen Wieder­wahl­chancen zu erhöhen, oftmals auf offene Ohren stoßen würden. Damit würden aber letzt­lich die durch­set­zungs­fä­higsten Parti­ku­lar­in­ter­essen zu Lasten des Allge­mein­wohls, genauer gesagt, zu Lasten der zukünf­tigen Gene­ra­tionen trium­phieren, da die anfal­lenden Kosten für die gefor­derten Sonder­be­hand­lungen von rational agie­renden Poli­ti­kern typi­scher­weise über Schulden finan­ziert würden.

Die einzige Möglich­keit, dem Spiel des Rent-Seeking, von dem beide Seiten zu Lasten Dritter profi­tieren, einen Riegel vorzu­schieben, bestand daher in einer strikten finan­zi­ellen Regel­bin­dung für den Staat. Damit traten Buchanan und seine Mitstreiter in gewisser Weise das ordnungs­theo­re­ti­sche Erbe der Frei­burger Schule an, sollte es doch in der nun entste­henden Subdis­zi­plin der Verfas­sungs­öko­nomik oder Consti­tu­tional Econo­mics gerade um die Frage der ökono­mi­schen Auswir­kungen von funda­men­talen Regel­ord­nungen gehen. Die nahe Verwandt­schaft zwischen den beiden Tradi­tionen wurde folge­richtig in der ersten Ausgabe der Zeit­schrift Consti­tu­tional Poli­tical Economy, dem Zentral­organ der neuen Forschungs­rich­tung, hervor­ge­hoben, deren Cover übri­gens nun seit über dreißig Jahren eine Darstel­lung des gefes­selten Odys­seus ziert. Auf ein Mission State­ment über Agenda und Rahmen der Verfas­sungs­öko­nomik aus der Feder von James Buchanan folgte nur wenige Seiten später ein Aufsatz Helmut Leipolds über die viel­fäl­tigen Korre­spon­denzen zwischen „consti­tu­tional econo­mics“ und „neoli­beral ordnungs­theorie“. Diese Verbin­dung sollte sich in den kommenden Jahren weiter inten­si­vieren; symbol­trächtig wurde Buchanan 2004 zum Ehren­prä­si­dent des Walter Eucken Insti­tuts in Frei­burg ernannt (der andere Ehren­prä­si­dent war übri­gens Fried­rich August Hayek).

Das poli­ti­sche Paradox der Schuldenbremse

Wenn aller­dings die Verall­ge­mei­ne­rung der Homo-Oeconomicus-Annahme eine klarere Problem­be­schrei­bung und damit auch eine Recht­fer­ti­gung der Schul­den­bremse lieferte, erschwerte sie doch gleich­zeitig die Suche nach einer trag­fä­higen Lösung, und zwar auf so simple wie funda­men­tale Weise. Sicher, aus Buchanans Sicht waren die Schwie­rig­keiten, die sich aus der oben behan­delten Frage der Souve­rä­nität ergeben, auf die gleiche Art und Weise zu bewäl­tigen, wie man es auch mit anderen Selbst­bin­dungen des Staates tat, nämlich durch die Stra­tegie der Konsti­tu­tio­na­li­sie­rung. Es musste nur gelingen, ein balanced-budget amend­ment – das heißt eine Schul­den­bremse – in die Verfas­sung aufnehmen zu lassen, um zumin­dest erheb­liche Sperr­klin­ken­ef­fekte wirksam werden zu lassen und die Schul­den­bremse dem Zugriff wech­selnder demo­kra­ti­scher Mehr­heiten zu entziehen. Aber abge­sehen davon, dass auch Buchanan keine Lösung für das Anwen­dungs­pro­blem aufzu­weisen hatte, verschärften sich die theo­re­ti­schen Schwie­rig­keiten auch noch an anderer Stelle: Schließ­lich musste man nur Buchanans eigener Argu­men­ta­tion folgen, um bei der Frage zu landen, warum Poli­tiker, die halb­wegs bei klarem Verstand sind, jemals dazu bereit sein sollten, eine Schul­den­bremse in die Verfas­sung zu schreiben, wenn sie damit ihrem urei­gensten Inter­esse, ‚Renten‘ verteilen zu können, doch zuwi­der­han­deln würden.

Es ist gera­dezu kurios: Buchanan musste (ebenso wie die Ordo­li­be­ralen) eine wirk­lich über­zeu­gende Antwort auf diese doch recht grund­sätz­liche Frage schuldig bleiben – während Poli­tiker das taten, was er im Rahmen seiner eigenen Theorie nicht erklären konnte, nämlich Schul­den­bremsen in Verfas­sungen zu schreiben. Der Trend begann in den frühen 2000er Jahren in diversen euro­päi­schen Staaten  – die Schweiz machte 2001 den Anfang – und der Euro­päi­sche Fiskal­pakt von 2012 erhob die Schul­den­bremse in der EU zur allge­meinen Norm, indem alle 25 Unter­zeich­ner­staaten sich verpflichten mussten, eine entspre­chende Vorkeh­rung in ihre Verfas­sung aufzunehmen.

Schulden und Schuld

Was ein Sieg in der Praxis der Austerität darstellte, muss jedoch als Nieder­lage für ihre theo­re­ti­sche Begrün­dung gewertet werden. Denn wenn Poli­tiker tatsäch­lich Schul­den­bremsen verab­schieden, damit sogar Wahl­kämpfe betreiben und Wahlen gewinnen, dann belegt das ja eigent­lich, dass sich die Frage, auf die die Schul­den­bremse die Antwort liefern soll, so gar nicht stellt.

Fragt man sich, warum sich entgegen Buchanans Annahme Poli­tiker, insbe­son­dere libe­ral­kon­ser­va­tiver Couleur, so sehr an die Schul­den­bremse klam­mern, obwohl sie mit den geschil­derten konzep­tio­nellen Schwie­rig­keiten behaftet ist und die vermeint­lich posi­tiven ökono­mi­schen Effekte von Austeri­täts­po­litik in den Wirt­schafts­wis­sen­schaften höchst umstritten sind, dann kommt man nicht umhin, über die mora­li­sche Aufla­dung und das Verhältnis von Schulden und Schuld zu spre­chen. Denn die Ratio­na­lität der Austerität ist nie eine rein ökono­mi­sche, sie spielt immer auch im mora­li­schen Register von Tugend und Laster. Das fällt schon beim mytho­lo­gi­schen Sinn­bild ins Auge, wo die Sirenen ja für mora­lisch bedenk­liche Verfüh­rungs­künste stehen, denen das Selbst wider­stehen muss, um sich selbst zu erhalten. Konsul­tiert man dann Buchanan, so stellt man fest, dass der Staat als ein uner­sätt­lich gefrä­ßiges Monster charak­te­ri­siert wird (der ‚Leviathan-Staat‘), der seine Bürger durch (versteckte) Steuern ausbeutet und aus dem Füll­horn soziale Wohl­taten an dieje­nigen verteilt, die am lautesten schreien, wobei er die Kosten über Schulden unschul­digen zukünf­tigen Gene­ra­tionen aufbürdet, die hier­über nicht mitent­scheiden konnten und später die Suppe auslöf­feln müssen.

Bei Schul­den­re­geln geht es also keines­falls nur um kluge Finanz­po­litik, sondern es geht um die Bändi­gung wilder Tiere, die an die Kette gelegt werden müssen und die Selbst­dis­zi­pli­nie­rung wankel­mü­tiger Subjekte, die mit harter Hand erzogen werden müssen, um letzt­lich in den Stand der Tugend­haf­tig­keit der sprich­wört­li­chen schwä­bi­schen Haus­frau zu gelangen, die weiß, dass man nur so viel ausgeben kann, wie man hat, und nicht über die eigenen Verhält­nisse leben darf. Spätes­tens hier wird klar, dass Ratio­na­lität der Austerität womög­lich sogar in erster Linie mora­li­scher und nicht ökono­mi­scher Natur ist: Denn schließ­lich demen­tiert die Analogie mit der schwä­bi­schen Haus­frau eine der zentralen Einsichten der modernen Finanz­wis­sen­schaft, die darin besteht, zwischen dem Einzel­haus­halt und dem Haus­halt eines Staates grund­sätz­lich zu unter­scheiden. Indem man behauptet, in beiden Kontexten würden die glei­chen Regeln gelten, fällt man gewis­ser­maßen zurück in die vormo­derne Welt eines Thomas von Aquin oder eines Aris­to­teles, die den Staats­haus­halt einfach als größere Version des Einzel-Oikos bzw. -Haus­halts ansahen. Aber wenn die schwä­bi­sche Haus­frau auch die Maxime des schul­den­freien Wirt­schaf­tens von zentraler mora­li­scher Bedeu­tung sein mag; als allge­meine ökono­mi­sche Maxime für den Staat ist sie mindes­tens frag­würdig. Auf dem Höhe­punkt der Euro­krise (2009-2010) äußerte der dama­lige italie­ni­sche Minis­ter­prä­si­dent und gelernte Ökonom Mario Monti süffi­sant die Vermu­tung, dass in Deutsch­land die Ökonomik immer noch als Teil der Moral­phi­lo­so­phie verstanden werde. Im Lichte der aktu­ellen Diskus­sionen hat man bisweilen Eindruck, dass sich erstere bis heute tatsäch­lich nicht so recht aus dem Bann­kreis der letz­teren lösen konnte.

Die mit den größten Traktoren

Kommen wir abschlie­ßend noch einmal auf die aktu­elle Lage in Deutsch­land zurück, so ist fest­zu­halten, dass das Reak­ti­ons­muster auf die nun erfor­der­li­chen Kürzungen die Problem­dia­gnosen eines Buchanan auf den ersten Blick bestä­tigt: Kaum wird bekannt­ge­geben, an welcher Stelle gespart werden soll, um in der Zukunft einen verfas­sungs­kon­formen Haus­halt verab­schieden zu können, formiert sich der Wider­stand der betrof­fenen Inter­es­sen­gruppen, und eine ange­zählte Ampel-Regierung muss wohl tatsäch­lich denje­nigen entge­gen­kommen, die am lautesten schreien – zu denen in diesem Fall vor allem dieje­nigen mit den größten Trak­toren gehören. Das bedeutet aber doch, dass der Staat, bezie­hungs­weise die Regie­rung, sich keines­wegs durch eine feste Regel­bin­dung gegen gesell­schaft­liche Forde­rungen nach Sonder­be­hand­lungen immu­ni­sieren kann, wie es ja immer wieder von Befür­wor­tern der Schul­den­bremse sugge­riert wird: Die Vertei­lungs­kämpfe werden nur einfach härter.