Dass der zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts am 15. November 2023 das zweite Nachtragshaushaltsgesetz aus dem Jahr 2021 für nichtig erklärte, kam für viele Verfassungsexperten nicht gänzlich überraschend. Denn dass die Umschichtung von Haushaltsmilliarden aus ungenutzten Corona-Fonds in einen Klimafonds nur schwerlich mit dem Geist der Schuldenbremse vereinbar sein könnte, hatten juristische Sachverständige schon seinerzeit bei der Verabschiedung des entsprechenden Gesetzes hervorgehoben. Gleichwohl stürzte das Urteil vor allem die Bundesregierung in größere Turbulenzen, sorgte aber auch bei Landesregierungen und sogar bei der Opposition für düstere Mienen, die sich im Falle einer zukünftigen Regierungsbeteiligung ja ebenfalls mit den geschärften Regeln ins Benehmen setzen müsste.
Die durch den Richterspruch maximal scharf gestellte Schuldenbremse wurde 2009 eingeführt. Es war die Zeit der Finanzkrise, der Staat hatte bereits die ersten milliardenschweren Rettungspakete für den Finanzsektor geschnürt, und nicht zuletzt deshalb empfahl die damalige Kommission zur Reform des deutschen Föderalismus, ein Instrument zur Schulden- und Defizitbegrenzung in die Verfassung aufzunehmen. Sowohl der Bundestag als auch der Bundesrat stimmten im Frühsommer der entsprechenden Grundgesetzänderung mit der erforderlichen Zweidrittelmehrheit zu, wobei die Entscheidung nicht mit einer größeren öffentlichen Debatte einherging, wohl auch, weil die dramatischen Entwicklungen der Finanzkrise die Medienberichterstattung dominierten.
Doch worin genau besteht eigentlich der Sinn oder gar die „höhere Weisheit“ (Christian Lindner), die ihre Befürworter der Schuldenbremse und womöglich auch grundsätzlich der Austeritätspolitik zuerkennen? Gibt es so etwas wie eine „Regierungsrationalität“ (Foucault) der Austerität, zu deren technologischem Arsenal auch und insbesondere Vorrichtungen wie die Schuldenbremse gehören?
Die ordoliberale Tradition
Bei der Spurensuche im Reich der intellektuellen Geschichte nach einer ‚Logik‘ von Austerität und Schuldenbremse landet man bald und wenig überraschend bei der Tradition des Ordoliberalismus. Schließlich heftet sich Lindner selbst dieses Label ans Revers und neben Bundesbank und Wirtschaftsministerium gehört das Finanzministerium wohl zu den deutschen Institutionen, in denen das ordoliberale Erbe noch am meisten gepflegt wird. Konsultiert man die ordoliberalen Klassiker, allen voran Walter Eucken, den spiritus rector der sogenannten Freiburger Schule seit den 1930er Jahren, dann wird schnell klar, dass die ordoliberale Tradition insgesamt die Bedeutung fiskalischer Disziplin hervorhebt. Daraus ergibt sich unter anderem eine recht scharfe Frontstellung gegen keynesianische Vorstellungen von Globalsteuerung und deficit spending, die Eucken in seinem Klassiker Grundsätze der Wirtschaftspolitik (1952) unter dem Begriff der Vollbeschäftigungspolitik diskutiert. Eucken sorgt sich vor allem um die inflationären Tendenzen, die eine solche Politik schüre und somit Preiswertstabilität gefährde – ein Grundpfeiler von Euckens Vorstellung einer funktionierenden Wettbewerbsordnung. Daneben schwingt aber auch eine gewisse Skepsis mit, ob die Defizite, die man in Krisenzeiten angehäuft hat, auch tatsächlich in Boom-Zeiten wieder getilgt werden.
Es lohnt sich, diese Spur weiterzuverfolgen, denn sie führt uns zur tieferliegenden Logik der Schuldenbremse. Die ordoliberale Skepsis bezieht sich nämlich nicht nur auf keynesianische Krisenmanager, sie speist sich vielmehr aus einem grundlegenden Vorbehalt gegenüber diskretionären, das heißt nicht regelgebundenen Handlungsspielräumen in Wirtschafts- und Finanzpolitik. So ist etwa Euckens Idealvorstellung im Hinblick auf die Geldpolitik nicht die einer unabhängigen Zentralbank, sondern vielmehr eines warengedeckten Währungsregimes in der Tradition des Goldstandards, in die quasi-automatische Anpassungsmechanismen eingebaut sind, die Zentralbanker und ihre Entscheidungen letztlich überflüssig machen würden. Aber auch darüber hinaus bezeichnet die von Eucken vorgestellte „regelbasierte“ Wirtschafts- und Finanzpolitik den kleinsten und fundamentalsten gemeinsamen Nenner der ordoliberalen Ideenwelt. Die politisch vorgegebene „Ordnung“, die „Regeln“ sollen die Wirtschaft als ein sich selbst stabilisierender Mechanismus dann vor weiteren staatlichen Interventionen schützen bzw. diese soweit wie möglich überflüssig machen – auch wenn sich Eucken darüber im Klaren war, dass selbst eine perfekt austarierte Wettbewerbsordnung nicht gänzlich ohne korrigierende Eingriffe bestehen können würde.
Die List des Odysseus
Doch das Problem von Regeln besteht darin, dass sie angewendet werden müssen, um zu greifen, und diese Notwendigkeit wird nur allzu schnell zum Einfallstor für die eigennützigen Kalküle von Akteuren, die zu einer Erosion des Regelwerks führen. Das Problem, mit dem sich eine ordoliberale Agenda der Verregelung von Politik mit dem Ziel etwa der Austerität konfrontiert sieht, lautet also: Wie ist es möglich, die Anwendungsspielräume im Hinblick auf Regeln und, grundsätzlich, die diesbezüglichen Einflussmöglichkeiten von politischen Akteuren soweit wie möglich zu minimieren? Massiv verkompliziert wird das Ganze dadurch, dass die anzuwendenden Regeln erst einmal eingeführt werden müssen, was aus ordoliberaler Perspektive einen außerordentlichen Kraftakt der politischen Akteure fordert, die den Staat sozusagen erst einmal aus dem Klammergriff der diversen Interessengruppen befreien muss. Die ordoliberale Diagnose, die bezeichnenderweise aus den frühen 1930er Jahren stammt, besagt also, dass es einer geradezu heroischen Manifestation politischer Souveränität bedürfe, um die fehlgeleitete Interessenpolitik keynesianischer oder sonstiger Couleur hinter sich zu lassen, um sich dann aber im Moment der erfolgreich etablierten Regelordnung vollständig selbst zu suspendieren. Die Entpolitisierung des Wirtschaftslebens durch seine Verregelung ist zugleich die spektakuläre Bestätigung der Macht der Souveränität wie auch ihre paradoxe Selbst-Negation.
Dieses Paradoxon zieht sich durch die gesamte Debatte über die Selbstbindung, zu deren Versinnbildlichung typischerweise eine Episode aus der griechischen Mythologie herangezogen wird: Die sprichwörtliche List des Odysseus manifestierte sich im Zusammentreffen mit den Sirenen schließlich in seiner ‚Selbstbindung‘ an den Mast seines Schiffes, um ihrem Gesang lauschen zu können ohne Gefahr zu laufen, von Ihnen in die Tiefe gezogen zu werden. Auf die moralische Aufladung, die dieses Bild enthält, wird noch zurückzukommen sein. Wichtiger aber ist an dieser Stelle der Hinweis darauf, dass das Bild genau genommen gar nicht das belegt, was es belegen soll, nämlich die Möglichkeit (und Wünschbarkeit) effektiver Selbstbindung. Schließlich kann sich Odysseus ja gerade nicht selbst an den Mast binden; zumindest wäre es ihm ein Leichtes jeden von ihm selbst geknüpften Knoten auch wieder zu lösen – es braucht schon die Matrosen, um ihn so zu fesseln, dass er sich nicht wieder selbst befreien kann.
So steckt in der Geschichte tatsächlich eine höhere Weisheit, nämlich die, dass es für Souveräne per definitionem alles andere als trivial ist, sich selbst zu binden, weil sie dadurch die eigene Souveränität einbüßen würden. Umgekehrt würde ihre Souveränität aber auch in Frage gestellt, wenn sie nicht in der Lage wären, sich selbst zu binden – ein Paradox, das aus der christlichen Theologie in Bezug auf Gott seit Jahrhunderten bekannt ist („Wie kann ein allmächtiges Wesen etwas schaffen, das jenseits seiner Macht liegt und trotzdem allmächtig bleiben? Wie kann es, umgekehrt, allmächtig genannt werden, wenn es dies nicht könnte?“) und uns an die Einsicht Carl Schmitts erinnert, dass in der Tat viele der Grundbegriffe der politischen Philosophie ursprünglich der Theologie entlehnt sind.
Doch mit theologisch umrankten Paradoxen wollte man es im wirtschaftswissenschaftlichen Denken nicht bewenden lassen und machte sich zum einen daran, das Problem, dessen Lösung die Schuldenbremse sein soll, klarer zu definieren, und zum anderen auf die Suche nach Möglichkeiten, sie auf effektive Weise zu implementieren – wobei das erste Unterfangen gelang, aber nur auf Kosten des zweiten.
„Rent-Seeking“
Wollte man dieses intellektuell-politische Projekt an einer Person festmachen, dann müsste dies unweigerlich James Buchanan sein. Der US-amerikanische Ökonom gehörte in den 1960er Jahren zu den Mitbegründern der Public-Choice-Theorie, die für sich in Anspruch nahm, den formalisierten Nachweis dafür erbracht zu haben, dass die Rationalität der Austerität und die Technologie der Schuldenbremse für liberale Demokratien alternativlos sind, wenn sie nicht in ihren eigenen Schulden ertrinken und das Gemeinwohl gegen Partikularinteressen verteidigt werden soll. Das allgegenwärtige Problem in demokratischen Kontexten laute nämlich: Rent-Seeking. Buchanan und seine Mitstreiter verallgemeinerten in der Herleitung des entsprechenden Theorems einfach die Annahmen des Verhaltensmodells des rational nutzenmaximierenden Akteurs, dessen Nutzen typischerweise dann am größten ist, wenn Regeln für alle außer ihm selbst gelten.
Gemäß diesen Annahmen war zu erwarten, dass wirtschaftliche Akteure (aber auch alle anderen) mit Nachdruck eine solche Sonderbehandlung (Steuernachlässe, Protektionismus, Ausnahmeregelungen etc.) von Seiten der Politik fordern würden. Konsequenterweise war aber eben davon auszugehen, dass auch Politiker nutzenmaximierende Akteure ein vitales Interesse an ihrer Wiederwahl haben und dies bedeutete, dass diese Forderungen in demokratischen Kontexten in der Hoffnung, dadurch die eigenen Wiederwahlchancen zu erhöhen, oftmals auf offene Ohren stoßen würden. Damit würden aber letztlich die durchsetzungsfähigsten Partikularinteressen zu Lasten des Allgemeinwohls, genauer gesagt, zu Lasten der zukünftigen Generationen triumphieren, da die anfallenden Kosten für die geforderten Sonderbehandlungen von rational agierenden Politikern typischerweise über Schulden finanziert würden.
Die einzige Möglichkeit, dem Spiel des Rent-Seeking, von dem beide Seiten zu Lasten Dritter profitieren, einen Riegel vorzuschieben, bestand daher in einer strikten finanziellen Regelbindung für den Staat. Damit traten Buchanan und seine Mitstreiter in gewisser Weise das ordnungstheoretische Erbe der Freiburger Schule an, sollte es doch in der nun entstehenden Subdisziplin der Verfassungsökonomik oder Constitutional Economics gerade um die Frage der ökonomischen Auswirkungen von fundamentalen Regelordnungen gehen. Die nahe Verwandtschaft zwischen den beiden Traditionen wurde folgerichtig in der ersten Ausgabe der Zeitschrift Constitutional Political Economy, dem Zentralorgan der neuen Forschungsrichtung, hervorgehoben, deren Cover übrigens nun seit über dreißig Jahren eine Darstellung des gefesselten Odysseus ziert. Auf ein Mission Statement über Agenda und Rahmen der Verfassungsökonomik aus der Feder von James Buchanan folgte nur wenige Seiten später ein Aufsatz Helmut Leipolds über die vielfältigen Korrespondenzen zwischen „constitutional economics“ und „neoliberal ordnungstheorie“. Diese Verbindung sollte sich in den kommenden Jahren weiter intensivieren; symbolträchtig wurde Buchanan 2004 zum Ehrenpräsident des Walter Eucken Instituts in Freiburg ernannt (der andere Ehrenpräsident war übrigens Friedrich August Hayek).
Das politische Paradox der Schuldenbremse
Wenn allerdings die Verallgemeinerung der Homo-Oeconomicus-Annahme eine klarere Problembeschreibung und damit auch eine Rechtfertigung der Schuldenbremse lieferte, erschwerte sie doch gleichzeitig die Suche nach einer tragfähigen Lösung, und zwar auf so simple wie fundamentale Weise. Sicher, aus Buchanans Sicht waren die Schwierigkeiten, die sich aus der oben behandelten Frage der Souveränität ergeben, auf die gleiche Art und Weise zu bewältigen, wie man es auch mit anderen Selbstbindungen des Staates tat, nämlich durch die Strategie der Konstitutionalisierung. Es musste nur gelingen, ein balanced-budget amendment – das heißt eine Schuldenbremse – in die Verfassung aufnehmen zu lassen, um zumindest erhebliche Sperrklinkeneffekte wirksam werden zu lassen und die Schuldenbremse dem Zugriff wechselnder demokratischer Mehrheiten zu entziehen. Aber abgesehen davon, dass auch Buchanan keine Lösung für das Anwendungsproblem aufzuweisen hatte, verschärften sich die theoretischen Schwierigkeiten auch noch an anderer Stelle: Schließlich musste man nur Buchanans eigener Argumentation folgen, um bei der Frage zu landen, warum Politiker, die halbwegs bei klarem Verstand sind, jemals dazu bereit sein sollten, eine Schuldenbremse in die Verfassung zu schreiben, wenn sie damit ihrem ureigensten Interesse, ‚Renten‘ verteilen zu können, doch zuwiderhandeln würden.
Es ist geradezu kurios: Buchanan musste (ebenso wie die Ordoliberalen) eine wirklich überzeugende Antwort auf diese doch recht grundsätzliche Frage schuldig bleiben – während Politiker das taten, was er im Rahmen seiner eigenen Theorie nicht erklären konnte, nämlich Schuldenbremsen in Verfassungen zu schreiben. Der Trend begann in den frühen 2000er Jahren in diversen europäischen Staaten – die Schweiz machte 2001 den Anfang – und der Europäische Fiskalpakt von 2012 erhob die Schuldenbremse in der EU zur allgemeinen Norm, indem alle 25 Unterzeichnerstaaten sich verpflichten mussten, eine entsprechende Vorkehrung in ihre Verfassung aufzunehmen.
Schulden und Schuld
Was ein Sieg in der Praxis der Austerität darstellte, muss jedoch als Niederlage für ihre theoretische Begründung gewertet werden. Denn wenn Politiker tatsächlich Schuldenbremsen verabschieden, damit sogar Wahlkämpfe betreiben und Wahlen gewinnen, dann belegt das ja eigentlich, dass sich die Frage, auf die die Schuldenbremse die Antwort liefern soll, so gar nicht stellt.
Fragt man sich, warum sich entgegen Buchanans Annahme Politiker, insbesondere liberalkonservativer Couleur, so sehr an die Schuldenbremse klammern, obwohl sie mit den geschilderten konzeptionellen Schwierigkeiten behaftet ist und die vermeintlich positiven ökonomischen Effekte von Austeritätspolitik in den Wirtschaftswissenschaften höchst umstritten sind, dann kommt man nicht umhin, über die moralische Aufladung und das Verhältnis von Schulden und Schuld zu sprechen. Denn die Rationalität der Austerität ist nie eine rein ökonomische, sie spielt immer auch im moralischen Register von Tugend und Laster. Das fällt schon beim mythologischen Sinnbild ins Auge, wo die Sirenen ja für moralisch bedenkliche Verführungskünste stehen, denen das Selbst widerstehen muss, um sich selbst zu erhalten. Konsultiert man dann Buchanan, so stellt man fest, dass der Staat als ein unersättlich gefräßiges Monster charakterisiert wird (der ‚Leviathan-Staat‘), der seine Bürger durch (versteckte) Steuern ausbeutet und aus dem Füllhorn soziale Wohltaten an diejenigen verteilt, die am lautesten schreien, wobei er die Kosten über Schulden unschuldigen zukünftigen Generationen aufbürdet, die hierüber nicht mitentscheiden konnten und später die Suppe auslöffeln müssen.
Bei Schuldenregeln geht es also keinesfalls nur um kluge Finanzpolitik, sondern es geht um die Bändigung wilder Tiere, die an die Kette gelegt werden müssen und die Selbstdisziplinierung wankelmütiger Subjekte, die mit harter Hand erzogen werden müssen, um letztlich in den Stand der Tugendhaftigkeit der sprichwörtlichen schwäbischen Hausfrau zu gelangen, die weiß, dass man nur so viel ausgeben kann, wie man hat, und nicht über die eigenen Verhältnisse leben darf. Spätestens hier wird klar, dass Rationalität der Austerität womöglich sogar in erster Linie moralischer und nicht ökonomischer Natur ist: Denn schließlich dementiert die Analogie mit der schwäbischen Hausfrau eine der zentralen Einsichten der modernen Finanzwissenschaft, die darin besteht, zwischen dem Einzelhaushalt und dem Haushalt eines Staates grundsätzlich zu unterscheiden. Indem man behauptet, in beiden Kontexten würden die gleichen Regeln gelten, fällt man gewissermaßen zurück in die vormoderne Welt eines Thomas von Aquin oder eines Aristoteles, die den Staatshaushalt einfach als größere Version des Einzel-Oikos bzw. -Haushalts ansahen. Aber wenn die schwäbische Hausfrau auch die Maxime des schuldenfreien Wirtschaftens von zentraler moralischer Bedeutung sein mag; als allgemeine ökonomische Maxime für den Staat ist sie mindestens fragwürdig. Auf dem Höhepunkt der Eurokrise (2009-2010) äußerte der damalige italienische Ministerpräsident und gelernte Ökonom Mario Monti süffisant die Vermutung, dass in Deutschland die Ökonomik immer noch als Teil der Moralphilosophie verstanden werde. Im Lichte der aktuellen Diskussionen hat man bisweilen Eindruck, dass sich erstere bis heute tatsächlich nicht so recht aus dem Bannkreis der letzteren lösen konnte.
Die mit den größten Traktoren
Kommen wir abschließend noch einmal auf die aktuelle Lage in Deutschland zurück, so ist festzuhalten, dass das Reaktionsmuster auf die nun erforderlichen Kürzungen die Problemdiagnosen eines Buchanan auf den ersten Blick bestätigt: Kaum wird bekanntgegeben, an welcher Stelle gespart werden soll, um in der Zukunft einen verfassungskonformen Haushalt verabschieden zu können, formiert sich der Widerstand der betroffenen Interessengruppen, und eine angezählte Ampel-Regierung muss wohl tatsächlich denjenigen entgegenkommen, die am lautesten schreien – zu denen in diesem Fall vor allem diejenigen mit den größten Traktoren gehören. Das bedeutet aber doch, dass der Staat, beziehungsweise die Regierung, sich keineswegs durch eine feste Regelbindung gegen gesellschaftliche Forderungen nach Sonderbehandlungen immunisieren kann, wie es ja immer wieder von Befürwortern der Schuldenbremse suggeriert wird: Die Verteilungskämpfe werden nur einfach härter.