Die Euro-Tragödie. Unter­mi­niert die Währungs­union die euro­päi­sche Einheit?

Bei der Geburt des Euro – er wurde am 1. Januar 1999 zuerst als Buch­wäh­rung einge­führt, bevor er drei Jahre später, am 1. Januar 2002, auch in Form von Münzen und Noten in Umlauf kam – waren die Hoff­nungen gross. Der Euro sollte die wirt­schaft­liche Konver­genz zwischen den EU-Ländern fördern – das heisst natio­nale Wohl­stands­dif­fe­renzen tenden­ziell ausglei­chen – und über­dies die poli­ti­sche Inte­gra­tion der EU voran­treiben. Er sollte, mit anderen Worten, das Mittel sein, Europa zu einen. Kein Wunder, dass daher jede Krise des Euro stets auch als Bedro­hung der EU selbst empfunden wurde, so zuletzt anläss­lich des Konflikts um das italie­ni­sche Budget­de­fizit für das Jahr 2019. Dennoch scheint der Glaube der euro­päi­schen Poli­tiker und weiter Teile der Öffent­lich­keit an den Euro unge­bro­chen. Wird der Euro also im Jahr 2022 eine grosse Party zum 20. Geburtstag erhalten?

Ashoka Mody, 2015; Quelle: youtube.com

Folgt man Ashoka Mody, Ökonom und Autor des Buches Euro­tra­gedy. A Drama in Nine Acts (Oxford Univer­sity Press, 2018), gibt es bisher wenig Grund zum Feiern. Mody war früher beim Inter­na­tio­nalen Währungs­fonds IMF tätig und lehrt heute in Princeton; beim IMF war er Länder­ver­ant­wort­li­cher für Irland während der Irland-Krise (d.h. einer der Länder-Krisen im Gefolge der Finanz­krise). In seinem Buch beschreibt er die Geschichte des Euro einge­bettet in die Geschichte der EU, deren Kind die Idee einer gemein­samen Währung für Europa war und ist. Auch wenn man einige von Modys wirt­schafts­po­li­ti­schen Stel­lung­nahmen skep­tisch betrachten mag (zum Beispiel hält er die Arbeits­markt­re­formen der Regie­rung Schröder für irrele­vant für die posi­tive wirt­schaft­liche Entwick­lung Deutsch­lands in den Folge­jahren), so ist doch seine Darstel­lung der Euro-Geschichte kompe­tent und durch zahl­reiche Quellen gut belegt.

Uner­füllte Hoffnungen

Viele namhafte Ökonomen äusserten sich vor der Schaf­fung des Euro skep­tisch zu dem Projekt, da der Euro-Zone ihrer Meinung nach wesent­liche Voraus­set­zungen zu einem opti­malen Währungs­raum fehlten. Die einzelnen Volks­wirt­schaften seien zu unter­schied­lich in ihrer Entwick­lung, als dass eine einzige Währungs­po­litik für alle passend wäre; eine Währungs­po­litik für starke Länder, so argu­men­tierten sie, müsse notge­drungen die schwa­chen Länder noch weiter schwä­chen, oder umge­kehrt. Denn in einer Währungs­union haben die einzelnen Länder keine Möglich­keit mehr, eine eigene Währungs­po­litik zu gestalten und als Extrem­lö­sung z.B. ihre eigene Währung abzu­werten, um die Wett­be­werbs­fä­hig­keit der eigenen Wirt­schaft wieder zu verbes­sern. Eine Währungs­union erfor­dere, so die dama­ligen Einwände weiter, nebst einem einheit­li­chen Finanz­markt zwin­gend auch eine Fiskal­union, das heisst eine zentrale Instanz mit eigenem Budget und mit der Möglich­keit von Ausgleichs­zah­lungen an struk­tur­schwache Mitglieds­länder. Nun ist der Euro aber – vor allem auf Druck Deutsch­lands – gerade mit der Auflage entstanden, dass keine derar­tigen Trans­fer­zah­lungen erfolgen dürfen und es keine Beistands­pflicht gegen­über anderen Mitglie­dern gibt („no bail-out“). Die als Ersatz vorge­se­hene Verpflich­tung aller Euro-Länder auf Konver­genz­kri­te­rien (z.B. die Einhal­tung von Haus­halts­dis­zi­plin) ist nicht durch­setzbar, wie die Erfah­rung zeigt, da es an glaub­wür­digen Sank­ti­ons­me­cha­nismen fehlt.

Diese warnenden Gegen­stimmen igno­rierte man: Letzt­lich wurde der Euro primär aus poli­ti­schen Gründen und aus poli­ti­schem Willen geschaffen. Nicht zuletzt die fran­zö­si­sche Regie­rung unter Fran­çois Mitte­rand hatte seine Einfüh­rung als Mittel zur poli­ti­schen „Einbin­dung“ des wieder­ver­ei­nigten Deutsch­lands gesehen und vorangetrieben.

Der Euro wurde, wie gesagt, mit dem Verspre­chen geschaffen, dass er die wirt­schaft­liche Konver­genz zwischen den Ländern der EU fördern und damit zugleich deren immer grös­sere poli­ti­sche Inte­gra­tion voran­treiben werde. In beiden Hinsichten betrachtet Mody den Euro jedoch als geschei­tert. Die schon vor der Grün­dung des Euro bestehenden Diver­genzen zwischen den Volks­wirt­schaften hat der Euro nicht nur fort­ge­schrieben, sondern sogar verstärkt. Und auch poli­tisch ist Europa seit der Schaf­fung des Euro immer weiter ausein­an­der­ge­driftet, nicht zuletzt im Gefolge der zuneh­menden wirt­schaft­li­chen Diver­genz. Entgegen den Hoff­nungen bei seiner Einfüh­rung erwies sich der Euro nach Mody als ein wich­tiger Kata­ly­sator für beide Diver­genzen, die wirt­schaft­liche wie die politische.

Die Finanz­krise von 2008 und die Austeritätspolitik

Mody ist nicht nur insge­samt skep­tisch in Bezug auf den Euro, sondern insbe­son­dere auch sehr kritisch gegen­über der Art und Weise, wie die EU, die Euro-Gruppe (d.h. die Euro-Zonen-Länder) sowie die Euro­päi­sche Zentral­bank (EZB) die Finanz­krise des Jahres 2008 bewäl­tigt haben. Seine Kritik betrifft unter anderem das Mandat der EZB, die allein auf die Währungs­sta­bi­lität verpflichtet ist und nicht wie nament­lich das ameri­ka­ni­sche Federal Reserve System (Fed) auch auf die Beschäftigungslage.

Brut­to­in­lands­pro­dukt (BIP) in der Euro­zone und den USA im Vergleich, 2006-2014; Quelle: awblog.at

Aufgrund dieses restrik­tiven Mandats habe die EZB im Laufe der Finanz­krise, anders als das Fed, lange eine infla­ti­ons­ori­en­tierte Inter­ven­ti­ons­po­litik gefahren, während das Problem längst nicht mehr eines der Währungs­sta­bi­lität gewesen sei, sondern das einer defla­tio­nären Rezes­sion, die weite Teile Europas lang­fristig geschä­digt habe. Im Vergleich zum Fed habe die EZB immer „too little, too late“ gehan­delt, dadurch die Rezes­sion in Europa verschärft und verlän­gert – und den betrof­fenen Ländern so einen nach­hal­tigen Schaden zuge­fügt. Die EZB-Politik trage eine wesent­liche Mitschuld an der Wachs­tums­schwäche Europas. Auch die Länder des EU-Nordens, die unter der Finanz­krise weniger und weniger lang litten, haben sich gemäss Mody unter dem Niveau ihres Poten­zials entwi­ckelt, verschärft gilt dies jedoch vor allem für die Länder des euro­päi­schen Südens.

Die Wachs­tums­schwäche entwi­ckelter Indus­trie­staaten ist ein Phänomen, das auch Länder ausser­halb des Euro kennen und das von Ökonomen auch unab­hängig vom Euro disku­tiert wird. Man mag deshalb Vorbe­halte haben, die Wachs­tums­schwäche der Euro-Länder allein auf den Euro zurück­zu­führen. Gegen andere Aspekte von Modys Kritik jedoch kann man wenige Einwände vorbringen. Vor allem bleibt wahr, dass der Euro eine Reihe von Konstruk­ti­ons­män­geln aufweist, von denen man nicht erkennen kann, wie sie in abseh­barer Zeit geän­dert werden sollen. Diese Schwach­stellen zeigten sich exem­pla­risch in der Finanz­krise und ihren Folgen, insbe­son­dere in der Griechenland-Krise, wo das Prinzip des „no bail out“ über den Haufen geworfen wurde. Para­do­xer­weise musste sogar der IMF einspringen, obwohl die Verschul­dung Grie­chen­lands ja ein internes Problem der Euro-Zone war, während der IMF eigent­lich für Zahlungsbilanz-Schwierigkeiten einer Gesamt-Währungszone zuständig ist – der Bank­rott eines Teil­staats der USA etwa würde den IMF nicht zum Handeln motivieren.

Die Verfeh­lungen Grie­chen­lands (darunter auch die krude Fälschung von Statis­tiken) vor der Krise sollen nicht vernied­licht werden, aber die Vermei­dung eines Staats­bank­rotts war dann de facto primär eine Rettung der Gläu­biger (darunter auch deut­sche und fran­zö­si­sche Banken, die gerade erst aus der Finanz­krise heraus­ge­funden hatten und noch nicht auf den soli­desten Beinen standen), während die grie­chi­sche Bevöl­ke­rung die Folgen einer harten Austeri­täts­po­litik tragen musste und die Staats­schuld des Landes durch die Rettungs­ak­tionen gleich­zeitig in astro­no­mi­sche Höhen wuchs. Mit stets neuen Rettungs­pa­keten wurden Grie­chen­land immer neue Kredite zuge­spro­chen, deren Trag­bar­keit durch nied­rige Zinsen und über­lange Rück­zah­lungs­fristen, das Ganze garan­tiert durch die anderen Euro-Länder, ange­strebt wurde – alles, um zu vermeiden, dass im Euro-Raum ein souve­räner Staat zahlungs­un­fähig wird. Um Geld­geber zu retten, die das Risiko hätten einschätzen müssen und hätten wissen müssen, was sie tun: Damit schafft man, was im Fach­jargon «moral hazard» genannt wird – eine Anstif­tung zu weiterem risi­ko­rei­chem Verhalten, im Vertrauen darauf, dass einem schon jemand raushaut.

Zwar gab es in der Folge für Grie­chen­land einen begrenzten Schul­den­schnitt, aber wieder „too little, too late“. Mit einem Schul­den­schnitt gleich zu Beginn hätte Grie­chen­land schneller aus der tiefen Rezes­sion kommen und wieder Boden unter den Füssen fassen können, ohne eine Staats­schuld vor sich her zu schieben, die nach mensch­li­chem Ermessen niemals abge­tragen werden kann. Schmerz­hafte Spar­mass­nahmen beim aufge­blähten Staats­ap­parat wären auch bei einem raschen Schul­den­schnitt unver­meid­lich gewesen, aber immerhin wäre ein früherer Ausgang aus dem Jammertal möglich gewesen, während das Land nun als Folge der verfehlten Hand­ha­bung der Griechenland-Krise in einem anhal­tenden „slump“ steckt.

Gibt es ein Ende des Euro?

Wenn der Euro eine Fehl­kon­struk­tion ist, wie Mody behauptet, so stellt sich die Frage, ob er damit auto­ma­tisch zum Schei­tern verur­teilt ist. Und wie sich dieses Schei­tern gege­be­nen­falls äussern würde. Durch einen Austritt einzelner Länder? Durch eine Krise, ausge­löst durch die Schwie­rig­keiten zum Beispiel eines Landes wie Italien, dessen Rettung die Möglich­keiten der Finanzierungs-Fazilitäten, welche die EU für einen solchen Notfall geschaffen hat, vermut­lich über­steigen würde? Und wie würde eine solche Krise verlaufen?

Obdach­lose auf einem Bahnhof in Rom; Quelle: dire.it

Gemäss Mody kann die nega­tive Wirkung des Euro auch in einer Form erfolgen, die nicht als akute Krise daher­kommt, sondern als schlei­chender ökono­mi­scher Nieder­gang, an den man sich sukzes­sive gewöhnt. So erleben es gewisse Länder im Süden, wo Infra­struktur und Lebens­ni­veau langsam zerfallen, mit blei­benden gesell­schaft­li­chen Schäden – ein Dauer-„slump“, in dem es schwierig ist, je wieder einen wirk­li­chen Aufschwung zu bewirken.

Als Ausweg plädiert Mody offen für eine Auflö­sung des Euro bzw. für einen Austritt einzelner Länder, wobei er vorschlägt, dass nicht Italien oder andere schwache Länder austreten sollten, sondern Deutsch­land, da es sich dies leisten könne. Seine Währung würde sofort aufge­wertet, womit es dem Land leicht­fallen würde, die in Euro deno­mi­nierten Verbind­lich­keiten zu beglei­chen. Länder wie Italien hingegen würden bei ihrem Austritt eine sofor­tige Entwer­tung ihrer Währung erleben, was die Rück­zah­lung ihrer Verbind­lich­keiten in Euro verteuern würde, über jede Trag­bar­keit hinaus.

Ist eine geord­nete Auflö­sung des Euro denkbar? Kaum – es ist undenkbar, dass die EU einen solchen Entscheid frei­willig fällen würde. Die prak­ti­schen Probleme wären immens und anspruchs­voll. Nicht zuletzt: Was sollte dann z.B. aus jenen Euro werden, die rund 20% der welt­weiten Währungs­re­serven ausma­chen? Der Euro ist die wich­tigste Reser­ve­wäh­rung nach dem Dollar (nach einem Zerfall des Euro würde an seiner Stelle wohl die neue deut­sche Mark eine wich­tige Rolle als Reser­ve­wäh­rung einnehmen – womit die fran­zö­si­sche Hoff­nung auf eine Einbin­dung Deutsch­lands defi­nitiv wieder bei Null ange­langt wäre). Viel wahr­schein­li­cher ist, dass der Euro weiter bestehen wird und dass die durch ihn geschaf­fenen wirt­schaft­li­chen und poli­ti­schen Probleme Europa weiter beschäf­tigen werden.

Der Euro als Symptom einer poli­ti­schen Dauerkrise

Mody kriti­siert, dass die EU bei jedem neuen Problem des Euro stets eine Stra­tegie des «falling forward» verfolgt habe, d.h. auftau­chende Probleme mit weiter verstärkten Mass­nahmen zur Inte­gra­tion gelöst habe, was jedoch die Probleme nur immer grösser gemacht habe. Tatsäch­lich wurden immer umfas­sen­dere Finan­zie­rungs­fa­zi­li­täten geschaffen, die bald wie ein Parallel-Instrumentarium zum IMF erscheinen – obwohl es frag­lich ist, ob deren „Feuer­kraft“ im Falle einer erneuten grös­seren Krise (zum Beispiel eines Landes wie Italien) ausrei­chen würde. Ein wesent­li­ches Problem dieser Stra­tegie stellt Mody zufolge die mangelnde demo­kra­ti­sche Legi­ti­mität dar. Mody kriti­siert, dass alle Entscheide zur Vorwärts­stra­tegie für den Euro stets von Insti­tu­tionen (EZB, EU-Kommission, Euro-Gruppe, usw.) gefällt wurden, die keiner demo­kra­ti­schen „accoun­ta­bi­lity“ (im Sinne der direkten Dele­ga­tion und Kontrolle ihrer Macht durch ein Parla­ment) unter­liegen und die daher über keine echte demo­kra­ti­sche Legi­ti­mität verfügen. Wo immer die Bevöl­ke­rung selbst gefragt worden sei, sei sie mit wenigen Ausnahmen stets gegen eine weitere Vertie­fung der EU und des Euro gewesen (in den meisten Ländern wurde die Bevöl­ke­rung sowieso nie gefragt). Mody glaubt daher auch nicht daran, dass die Währungs­union durch eine echte Fiskal­union ergänzt werden könne, da die poli­ti­schen Wider­stände dagegen zu gross seien.

Der Streit um den Euro ist somit – so könnte man Modys Aussage zuspitzen – ein Konflikt zwischen den Befür­wor­tern einer weiteren Verge­mein­schaf­tung (die ohne direktes demokratisch-parlamentarisches Mandat operieren) und den Vertei­di­gern der natio­nalen Souve­rä­nität (die hingegen die unmit­telbar vom Stimm­volk ausge­hende demo­kra­ti­sche Legi­ti­mität für sich haben). Dieser Konflikt wird für den Euro-Raum, aber auch für die EU und Europa insge­samt, weitere Zerreiss­proben mit sich bringen. Die poli­ti­schen Fronten sind dabei alles andere als klar. Bisher schien es zwar so, dass jene, die sich auf die natio­nale Souve­rä­nität berufen, eher die Poli­tiker der Rechten sind, mit anderen Worten: Popu­listen, die an den Funda­menten des demo­kra­ti­schen Europa sägen. Aber es ist beileibe nicht nur aus der Perspek­tive der Rechten erkennbar, dass die EU und der Euro ein Demokratie-Defizit haben. Auch aus libe­raler und linker Sicht können berech­tigte Argu­mente vorge­bracht werden.

Es spricht einiges dafür, nicht jedes Hoch­halten natio­naler Souve­rä­nität umge­hend als reak­tio­nären Popu­lismus zu brand­marken. Gerade als Schweizer hat man Verständnis für die Souveränitäts-Ansprüche der Mitglieder einer Konfö­de­ra­tion (in unserem Fall der Kantone). In der EU, die als Staa­ten­ver­bund de facto noch weit föde­raler orga­ni­siert ist als die Schweiz, ist die Souve­rä­nität der Mitglieder noch viel mehr eine nicht negier­bare Tatsache, mit der poli­tisch zu rechnen und die zu respek­tieren ist. Ein so verstan­dener Föde­ra­lismus kann auch bele­bend sein. Auch auf der Ebene von Natio­nal­staaten zeigt sich viel­fach, dass der Föde­ra­lismus indi­vi­du­elle Frei­heiten und Rechte besser schützt als mancher Zentral­staat. Und schliess­lich kann Föde­ra­lismus auch progressiv sein – man sehe sich nur die USA an, wo einzelne Glied­staaten weiter vorwärts machen wollen in der Klima­po­litik oder wo einzelne Glied­staaten und Städte die Immi­gra­ti­ons­po­litik der Zentral­re­gie­rung zu unter­laufen oder zumin­dest zu mildern suchen.

Kurzum: Die Weiter­ent­wick­lung des Euro – und der EU insge­samt – müsste unter einer solchen Perspek­tive neu durch­dacht werden. Anstatt eines steten „falling forward“ braucht es viel­leicht auch einmal ein Anhalten oder sogar einen Schritt zurück, um das Ziel der euro­päi­schen Eini­gung zu errei­chen. Dieses Ziel aber sollte man nicht zuletzt aus geostra­te­gi­schen Gründen nicht aus den Augen verlieren, denn es ist wich­tiger als der Euro. Viel­leicht müsste man den Euro opfern, um Europa zu retten? Aller Wahr­schein­lich­keit nach wird die EU trotz allem an dem Euro fest­halten. Ob sie jedoch eine über­ge­ord­nete – und poli­tisch durch­setz­bare – Stra­tegie hat, wie die daraus hervor­ge­henden und auch in Zukunft zu erwar­tenden Konflikte gelöst werden sollen, ist anzuzweifeln.

Der Euro bleibt auf jeden Fall eine „affaire à suivre“.