Die Volksinitiative „Schweizer Recht statt fremde Richter“ wird wegen „technischer“ Mängel und menschenrechtlicher Fragwürdigkeit bekämpft. Weitgehend undiskutiert bleibt das grundlegendere Problem, dass sie im Kern eine Reaktion auf erodierende nationale Politikspielräume ist – und Symptom eines Megatrends, auf den es keine einfachen Antworten gibt.

  • Oliver Diggelmann ist Pro­fessor für Völker­recht, Europa­recht, Öffent­liches Recht und Staats­philoso­phie an der Uni­ver­sität Zürich. Er ist Mit­heraus­geber der "Swiss Review of Inter­national and European Law" und schreibt regel­mässig in Tages­zeitungen und Wochen­magazinen zu völker­rechtlichen und staats­politischen Fragen.

Auf der konzep­tio­nellen Ebene leidet die „Selbst­be­stim­mungs­in­itia­tive“ an zwei grund­le­genden Mängeln. Beide resul­tieren aus dem Nicht-zu-Ende-Denken der Frage nach den Folgen einer möglichst konse­quenten Durch­set­zung des Vorrangs der Verfas­sung vor anderen Rechts­akten – was ja die primäre Idee der Initia­tive ist. Fest­zu­halten ist zunächst, dass eine Norm­hier­ar­chie mit der Verfas­sung als höchster Rechts­quelle funda­mental ist für den Verfas­sungs­staat. Ein Vorrang der Verfas­sung gegen­über Völker­recht ist im inter­na­tio­nalen Vergleich denn auch nichts Ausser­ge­wöhn­li­ches. Sie ist eher die Regel als die Ausnahme. Wenn daher etwa der bekannte Schrift­steller Robert Menasse die Auffas­sung äussert, die „Selbst­be­stim­mungs­in­itia­tive“ sei der „grösste Skandal seit der Nazi-Zeit“ (Aargauer Zeitung vom 7.11.2015), so mag man ihm zwar allen­falls respek­table Motive zubil­ligen, in der Sache aber kann man nur den Kopf schüt­teln. In den USA beispiels­weise stehen inter­na­tio­nale Verträge auf der Stufe von Gesetzen, wobei der jeweils neuere Akt vorgeht. In Öster­reich, Menasses Heimat, haben nur die vom Natio­nalrat geneh­migten Verträge Geset­zes­rang, während die übrigen auf Verord­nungs­stufe stehen.

Desta­bi­li­sie­rung und Deflexibilisierung

Das erste konzep­tio­nelle Problem der Initia­tive besteht darin, dass „Vorrang der Verfas­sung vor Völker­recht“ in der Schweiz im Ergebnis etwas anderes bedeutet als anderswo. Warum? Verein­facht gesagt: wegen des leichten Zugriffs auf die Verfas­sung insbe­son­dere mittels der Volks­in­itia­tive, d.h. wegen der tiefen Ände­rungs­schwelle. Die Verfas­sung ist bei uns in der Schweiz nicht einfach nur der Poli­tik­rahmen, der, wie etwa in Deutsch­land oder den Verei­nigten Staaten, selten verän­dert wird. Sie ist viel­mehr auch – nach dem Empfinden mancher gar über­wie­gend – Instru­ment der Alltags­po­litik. Mittels Initia­tiven wird Parti­ku­lares und auch Tertiäres in die Schweizer Bundes­ver­fas­sung geschrieben: etwa ein Straf­tat­be­stand gegen Sozi­al­miss­brauch oder Details zur Wegwei­sung von Auslän­dern. Wenn solcherart Nicht-Grundlegendes Vorrang gegen­über geltenden inter­na­tio­nalen Verträgen erhält, weil es eben in der Verfas­sung steht, so fördert dies tenden­ziell die Insta­bi­lität völker­recht­li­cher Bindungen.

Das zweite konzep­tio­nelle Problem der Initia­tive hat mit der unbe­dingt formu­lierten Anpas­sungs­ver­pflich­tung bei einer Kolli­sion zwischen Verfas­sung und Völker­recht zu tun. Steht Völker­recht mit vorran­gigem Landes­recht im Wider­spruch, so die vorge­schla­gene Regel, dann muss die völker­recht­liche Bindung ange­passt oder gege­be­nen­falls gekün­digt werden. Diese „harte“ Wenn-dann-Bestimmung nimmt auf die Spezi­fika der Poli­tik­ge­stal­tung durch völker­recht­liche Verträge und via inter­na­tio­nale Orga­ni­sa­tionen keine Rück­sicht – auf den Umstand etwa, dass man oft ein „window of oppor­tu­nity“ abwarten muss, um etwas zu verän­dern, falls dies über­haupt geht. Auch sind bestimmte Fragen nur „im Paket“ gestaltbar. Manche solcher „package deals“, etwa das World Trade Organization-Regime, sind faktisch gar unver­än­derbar. Man kann sie nur als Ganzes akzep­tieren oder verwerfen. Anpassungs- und Kündi­gungs­zwang infolge Wider­spruch zur Verfas­sung bedeutet hier Kündi­gung des ganzen Vertrags­werkes. Hinzu kommt, dass die prak­ti­sche Hand­ha­bung der Regel erheb­liche Schwie­rig­keiten bereiten dürfte. Wann wäre die rele­vante Schwelle erreicht? Genügt ein Wider­spruch zum Urteil eines Imple­men­tie­rungs­or­gans, wie dem Euro­päi­schen Gerichtshof für Menschen­rechte oder einem WTO-Streitbeilegungs-Panel, oder wäre ein grund­le­gen­derer Wider­spruch erfor­der­lich? Die Initia­tive schränkt die Spiel­räume der Schweiz jeden­falls dort ein, wo man eher mehr davon bräuchte. Die Initi­anten denken Politik konse­quent als Binnen­recht­set­zung. Poli­tik­ge­stal­tung im Aussen­be­reich „funk­tio­niert“ aber grund­le­gend anders als im Binnen­raum. Sie ist zentral auf Spiel­räume und Flexi­bi­lität angewiesen.

Struk­tu­reller „Hoch­zo­nungs­druck“

Der Diskus­si­ons­fokus auf solche konzep­tio­nellen und prak­ti­schen Fragen droht nun aber den Blick auf ein noch wich­ti­geres Problem zu verstellen. Es zu erkennen, verlangt jedoch nach Abstand zu den Einzel­heiten der Debatte. Das Volks­be­gehren mit dem klin­genden Namen „Selbst­be­stim­mungs­in­itia­tive“ ist – im Unter­schied etwa zur eben­falls aus dem rechts­na­tio­nalen Lager stam­menden Mina­ret­tin­tia­tive – nicht blosse „Antwort“ auf ein Schein­pro­blem zum Zweck der Stim­mungs­mache und zum Betreiben symbo­li­scher Politik. Der weitere Hinter­grund der Initia­tive ist viel­mehr ein Makro­phä­nomen, dessen Bedeu­tung – man muss es deut­lich sagen – kaum über­schätzt werden kann. Konkret: In der Lang­zeit­per­spek­tive betrachtet haben sich die Poli­tik­be­din­gungen für hoch­in­dus­tria­li­sierte Demo­kra­tien in einer Weise verän­dert, die struk­tu­rellen Druck zur „Hoch­zo­nung“ der Politik auf höhere Poli­tik­ebenen erzeugt. Ein solcher Druck besteht inner­staat­lich (etwa von der kanto­nalen auf die Bundes­ebene) ebenso wie auf der inter­na­tio­nalen Ebene.

Motor dieser Entwick­lung sind tech­ni­sche und wirt­schaft­liche, aber auch soziale Inno­va­tionen einschliess­lich ihrer Wech­sel­wir­kungen. Sie haben in der Essenz zur Folge, dass der Bedarf an gross­räu­mi­geren und damit auch völker­recht­li­chen Poli­tik­lö­sungen stetig gestiegen ist und weiter steigt, wenn auch im Einzelnen oft nur schwer wahr­nehmbar. Tech­ni­sche Inno­va­tionen verlangen immer mehr inter­na­tio­nale Koor­di­na­tion, Stan­dar­di­sie­rung von Krite­rien und gemein­same Gefah­ren­ab­wehr – etwa gegen Infra­struk­tur­ri­siken, Inter­net­kri­mi­na­lität oder modernen Menschen­handel. Ökono­mien drängen über Staats­grenzen hinaus in immer grös­sere Wirt­schafts­räume. Sie werden via Völker­recht geschaffen und mit Erwar­tungs­si­cher­heit ausge­stattet. Moderne Kommu­ni­ka­ti­ons­mittel erleich­tern zudem das Entstehen grenz­über­schrei­tender zwischen­mensch­li­cher Kontakte und Bindungen, was Druck nach Ermög­li­chung realer Begeg­nung erzeugt. All dies bedeutet, dass der Anteil an rein autonom, durch inner­staat­li­ches Recht lösbaren Fragen nicht nur abge­nommen hat, sondern weiter abnehmen wird. Und zwar unvermeidbar.

Wie sollen Demo­kra­tien moderner Indus­trie­staaten auf diesen Mega­trend reagieren? Das ist eine – viel­leicht die – kardi­nale Frage ihrer Zukunft. Die Initia­tive ist vor diesem Problem­hin­ter­grund zu sehen. Betrachtet man ihre Entste­hungs­ge­schichte, so ist sie eine Reak­tion auf Bemü­hungen des Bundes­ge­richts, das schlei­chend wach­sende Koor­di­na­ti­ons­pro­blem Völkerecht-Landesrecht via Vorrang des Völker­rechts zu entschärfen. Man kann wohl sagen, dass sich das Bundes­ge­richt bei seiner Recht­spre­chung – die jetzt von den Initi­anten kriti­siert wird – von der Idee leiten liess, dass ein Vorrang völker­recht­li­cher Bindungen vor landes­recht­li­chen, gege­be­nen­falls auch vor Verfas­sungs­recht, die Verläss­lich­keit der von der Schweiz einge­gan­genen Bindungen schützt, und dass ein solcher Schutz wegen der funda­men­talen Bedeu­tung völker­recht­li­cher Bindungen für ein inter­na­tional so verfloch­tenes Land wie die Schweiz in deren urei­genem Inter­esse liegt.

Das Bundes­ge­richt folgte gewis­ser­massen den Geboten prak­ti­scher Logik, die sich aus der Tatsache schwei­ze­ri­scher Ange­wie­sen­heit auf ein dichtes Netz völker­recht­li­cher Verträge in fast allen Poli­tik­be­rei­chen ergeben. All dies zusammen – Hoch­zo­nungs­druck und Tendenz zum Vorrang von Völker­recht – hat jedoch einen Preis, der bei der Substanz der staat­li­chen Demo­kratie, wie auch der direkt­de­mo­kra­ti­schen Insti­tu­tionen zu entrichten ist. Ein Mehr an inter­na­tional koope­rie­render Poli­tik­ge­stal­tung bedeutet unaus­weich­lich ein Weniger an eigenen, frei nutz­baren Spiel­räumen. Die Initi­anten beklagen diesen Verlust offen. Das Wort „Selbst­be­stim­mung“ taucht nicht zufällig im Kurz­titel der Initia­tive auf. Ihre Antwort lautet grund­sätz­lich: Re-nationalisierung der Politik via Durch­set­zung des Verfas­sungs­vor­ranges. Die Initi­anten setzen dies intuitiv mit „mehr Selbst­be­stim­mung“ gleich. In der Sache ist das zwar falsch, denn der Gross­trend geht aus den erwähnten Gründen in die andere Rich­tung; die vorge­schla­gene Medi­ka­tion aber schafft die Illu­sion von mehr Selbst­be­stim­mung, die sich viele erhoffen. Die Initi­anten profi­tieren vom Schweigen ihrer Gegner, die diesen Verlust nicht benennen oder nicht sehen mögen.

Erodie­rende staat­liche Politikspielräume

Das tiefere Problem der Initia­tive ist damit: Sie ist in der Sache aus einer Reihe von Gründen inad­äquat; die hinter ihr stehende Diagnose der Erosion natio­naler Demo­kra­tie­sub­stanz aber ist im Kern zutref­fend und sehr ernst zu nehmen. Die Initia­tive reagiert auf eine Entwick­lung, die viele als Usur­pa­tion der Politik durch Gerichte deuten, deren Kern jedoch ein Mega­trend erodie­render Poli­tik­spiel­räume staat­li­cher Demo­kra­tien ist. Allfäl­lige Macht­an­mas­sungen von Gerichten – die es durchaus auch geben mag – spielen in dieser Gros­s­ent­wick­lung eine unter­ge­ord­nete Rolle. In der Schweiz ist der Mega­trend etwa daran ablesbar, dass man mit der Volks­in­itia­tive dem verbrei­teten Gefühl entge­gen­kommt, dass man „heute nicht mehr so viel errei­chen kann wie früher“. Die „Selbst­be­stim­mungs­in­itia­tive“ ist somit Symptom eines Problems, das sich für alle hoch­in­dus­tri­al­sierten Demo­kra­tien stellt und von der Politik in seiner Dimen­sion noch nicht voll­um­fäng­lich erkannt ist. Wie können moderne Demo­kra­tien ihre Leistungs- und Bindungs­fä­hig­keit unter Bedin­gungen tenden­ziell erodie­render Entscheid­sub­stanz möglichst gut erhalten? Inter­na­tio­nale Mitwir­kung, auch inter­na­tio­nale Demo­kra­tie­formen, sind kein voller Ersatz für einge­büsste auto­nome Entscheid­sub­stanz. Sie werden es auch nie sein. Mitwir­kung auf „höherer“ Ebene ist, vergli­chen mit jener im Klein­räu­migen, immer „verdünnte“ Mitwir­kung. Man ist ange­wiesen auf andere, Entscheide bedürfen der Zustim­mung der anderen.

Die Bevöl­ke­rung spürt vermut­lich – wenn auch wohl nur diffus –, dass sich für die staat­liche und die direkte Demo­kratie im Beson­deren Rele­vantes verän­dert hat. Und auch weiter verän­dert. Zwar nicht nur zum Nega­tiven, aber über­wie­gend. Sie dürfte wohl gemerkt haben, dass die umstrit­tenen Bundes­ge­richts­ur­teile nicht einfach nur „das Logi­sche voll­ziehen“, sondern unter dem Titel der Verfas­sungs­aus­le­gung staats­po­li­tisch Wesent­li­ches entscheiden. Die vom Bundes­ge­richt gewählte Stoss­rich­tung ist in der Sache zwar plau­sibel und wohl richtig. Doch sie impli­ziert auch die erwähnten Verluste. Mit der Stra­tegie, sie nicht zu benennen oder zum Nicht­pro­blem klein­zu­reden, mag man allen­falls die anste­hende Abstim­mung gewinnen.

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Auf die Dauer aber dürfte sie nicht aufgehen. Denn am Grund­pro­blem führt kein Weg vorbei: Dass es eine der grossen und nur schwer zu bewäl­ti­genden Heraus­for­de­rungen der staat­li­chen Demo­kratie im 21. Jahr­hun­dert sein wird, sich auf die Domi­nanz des international-kooperierenden Poli­tik­modus und seine Folgen umzu­stellen – mit all seinen über­wie­gend nega­tiven Auswir­kung auf die klein­räu­mige Demo­kratie. Das Wissen um dieses Gross­pro­blem scheint mir zentral dafür, wie man der Initia­tive und auch ihren mögli­chen Nach­fol­gern ange­messen begegnet: nicht mit mora­li­scher Diskre­di­tie­rung von Anliegen und Expo­nenten, obschon sie eindeutig inad­äquat ist, sondern ehrli­cher­weise mit der Aner­ken­nung der Exis­tenz eines echten Problems für die staat­liche Demo­kratie. Verluste, soweit sie unver­meid­lich sind, sollten als solche benannt werden. Die Realität holt einen sonst über kurz oder lang umso heftiger ein, denn der Trend ist eindeutig. Wie aber ist eine solche Vermitt­lung von Unan­ge­nehmem in einer Zeit zu leisten, in der die Politik Zumu­tungen an die Bevöl­ke­rung scheut wie der Teufel das Weihwasser?

Das Problem wird sich nicht von alleine lösen. Eine adäquate Antwort aber wird man finden müssen – eine Antwort, die von uns etwas abver­langt und die im Unter­schied zur „Selbst­be­stim­mungs­in­itia­tive“ nicht bloss Illu­sionen über die Unab­hän­gig­keit unterstützt.

Inter­kon­ti­nen­tales Stre­cken­netz der Swis­sair, 1975; Quelle: airchive.com

  • Oliver Diggelmann ist Pro­fessor für Völker­recht, Europa­recht, Öffent­liches Recht und Staats­philoso­phie an der Uni­ver­sität Zürich. Er ist Mit­heraus­geber der "Swiss Review of Inter­national and European Law" und schreibt regel­mässig in Tages­zeitungen und Wochen­magazinen zu völker­rechtlichen und staats­politischen Fragen.