Demokratie ohne Rechtsstaat?

An vielen Orten – in den USA, in Polen, Ungarn, der Türkei, aber auch in der Schweiz – mehren sich Stimmen, die den Rechtsstaat zur Schranke, ja zum Hindernis einer „vollständigen“ Demokratie erklären. Doch wer den Rechtsstaat schwächt, bedroht die Demokratie in ihrem Lebensnerv.



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Demokratie ist eine anspruchsvolle Herrschaftsform. Das gilt zu allererst für die Wertgrundlagen der Demokratie: Sie setzt voraus, dass Menschen als autonome und gleichberechtigte Personen angesehen werden, die als selbstbestimmende Subjekte ihres Lebens geachtet werden müssen. Das ist keine Selbstverständlichkeit, sondern eine mühsam, und auch nur unvollkommen durchgesetzte normative Annahme zu dem, was aus der Würde von Menschen politisch folgt.

Die Architektur der Demokratie

Demokratie ist daher ein institutionell forderndes Projekt: Ein demokratisches System setzt Verfahren voraus, in denen die Selbstbestimmung der Menschen tatsächlich praktisch wird. Die Ziele, Motive und Entscheidungen der autonomen politischen Individuen müssen durch solche Verfahren in verbindliche Regeln und einzelne Entscheidungen transformiert werden und dies als verlässlich bewältigtes Alltagsgeschäft – von der Bestimmung der Grenzen der Wahlkreise bis zur Verfügung, die Gesetze umsetzt. Dies ist eine offensichtlich nicht leicht zu erfüllende Aufgabe, nicht nur in den vielschichtig gegliederten und organisierten sowie international dicht integrierten modernen Gesellschaften der Gegenwart.

Diese Verfahren müssen, um Verlässlichkeit, Voraussehbarkeit und Kontrollierbarkeit zu garantieren, rechtlich bestimmt und in ihrer Einhaltung auch mit den Mitteln des Rechts gesichert werden, wenn Demokratie lebendig bleiben und nicht in Willkürherrschaft ihr trauriges Ende finden soll.

Demokratie geht dabei nicht in isolierten Einzelentscheidungen einer wechselnden Mehrheit auf. Demokratie heisst gleichberechtigte Herrschaft von allen über den Tag hinaus. Die Identität der Urheber und Adressaten der Gesetze und politischen Entscheidungen soll nicht nur einmal, in einem einzelnen politischen Jetzt, sondern auch in der Zukunft ermöglicht werden. Es geht um dauerhafte freie Selbstbestimmung, am besten über mehrere Generationen hinweg.

Um dieses Ziel zu erreichen, ist ersichtlich wiederum vieles nötig. Es bedarf zunächst grundlegender Freiheiten, die Ziele und Motive überhaupt zu bilden, die dann zu Entscheidungen der Bürgerinnen und Bürger führen und den politischen Prozess vorantreiben. Die Meinungsfreiheit ist deshalb ein offensichtliches Fundament der Demokratie.

Zur Demokratie gehört auch ein politischer Prozess, in dem verschiedene Gruppen ihre Meinungen öffentlich ausdrücken und versuchen können, andere für ihre Sache zu gewinnen. Dazu ist die Möglichkeit nötig, für Meinungen öffentlich einzutreten und sich mit anderen zu diesem Zweck zusammenzuschliessen. Diese Auseinandersetzungen müssen Gegenstand freier Berichterstattung sein können. Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit zählen wie die Pressefreiheit deswegen nicht weniger als die Meinungsfreiheit zu den grundlegenden Elementen jeder demokratischen Herrschaftsordnung.

In der Politik geht es manchmal um Alltagsfragen, manchmal um weitreichende Leitentscheidungen. Aber auch die Antworten auf die Alltagsfragen selbst werden durch solche Leitüberlegungen häufig wesentlich geformt.  Deswegen sind auch die tieferen Schichten der Urteilsbildung der Menschen als politische Subjekte für die Demokratie von grosser Bedeutung, die sich aus verschiedenen Quellen speist, nicht zuletzt Religion, Kunst und Wissenschaft.

So sind der Einfluss von Religionen auf Wertüberzeugungen und die Reflexion von nicht religiös orientierten Menschen, die ihre Weltsichten bestimmt, kreative politische Produktivkräfte der Demokratie. In der Kunst wiederum geht es nicht nur um interesseloses Wohlgefallen, sondern auch um die kritische Reflexion der menschlichen Existenz, ihrer Abgründe und vielleicht sogar noch unerfüllten Versprechen. In der Kunst werden im Raum des Kunstschönen Lebensformen anschaulich gemacht, die es ermöglichen, ihre Wünschbarkeit zu bedenken – im individuellen Leben und der gesellschaftlichen Organisation. Die Wissenschaft ist schliesslich von ebenfalls von grosser Bedeutung für die menschliche Urteilsbildung, sei es um die belastbaren Grundlagen von politischen Entscheidungen zu schaffen, sei es um den weiteren Rahmen solcher Entscheidungen zu bestimmen, etwa durch historisch-sozialwissenschaftliche oder philosophische Aufklärung. Die Welt der Gegenwart muss verschiedene sehr weitreichende Probleme lösen, was in mehr als einem Fall die Bereitschaft voraussetzt, sich unbequemen Wahrheiten zu stellen. Der Klimawandel verschwindet nicht dadurch, dass man ihn leugnet. Wissenschaft als Inbegriff einer Urteilsbildung, die nicht frommen Wünschen oder kurzsichtigen Interessen entspringt, sondern sich mit Gründen in einer kritischer Reflexion bewähren muss, ist deshalb unverzichtbar für eine demokratische politische Kultur. Deshalb sind auch Religions-, Kunst- und Wissenschaftsfreiheit tragende Pfeiler der Architektur der Demokratie.

Darüber hinaus gilt, dass Demokratie nur mit uneingeschüchterten Demokraten und Demokratinnen denkbar ist. Der Schutz der körperlichen Integrität, der Privatheit und anderer Persönlichkeitsrechte gehört deshalb auch zu den Voraussetzungen der Demokratie. Ein in der Vergangenheit wie auch heute noch weithin genutztes Mittel, demokratische Prozesse auszuhöhlen, besteht darin, unbequemen Demokraten und Demokratinnen das Leben zu nehmen. Deshalb bedarf es wirksamer Schutzmechanismen dafür, dass Menschen, die sich im demokratischen Prozess engagieren, überhaupt am Leben bleiben. Das Recht auf Leben ist nur für diejenigen kein Teil der demokratischen Staatskonzeption, die übersehen, wie viele Menschen auf der Welt für ihr demokratisches Engagement auch in Demokratien ihr Leben lassen, wie etwa die letzten Wahlen in Mexiko überdeutlich illustriert haben. Auch die materiellen Grundlagen freier politischer Prozesse sollten nicht vergessen werden: Wer im Elend um sein Überleben kämpft, ist kein freies politisches Subjekt. Auch soziale Rechte sind deswegen wichtig für eine Demokratie, die ihr Versprechen einlöst, niemanden vom Autonomiegebrauch auszuschliessen.

Mehr Demokratie wagen – durch weniger Rechtsstaat?

Eine politisch in verschiedenen Zusammenhängen wichtige Frage lautet: Ist Rechtsstaatlichkeit, nicht zuletzt durch Grundrechtsschutz, eine Grenze der Demokratie? Besteht ein Spannungsverhältnis zwischen Demokratie und Rechtsstaat? Muss eine Stärkung der Demokratie deshalb nicht notwendig um den Preis einer Beschränkung des Rechtsstaates erkauft werden?

Aus den festgehaltenen Befunden ergibt sich eine Antwort auf diese Frage: Ohne bewehrte, rechtlich durchgesetzte subjektive Rechte auf Leben, Freiheit, Gleichheit und bestimmte materielle Voraussetzungen des Freiheitsgebrauches ist Demokratie nicht denkbar. Der Schutz dieser Rechte erfolgt dabei auf verschiedene Weisen. In diesem Zusammenhang darf etwa die Bedeutung von Verwaltungs- und Verwaltungsverfahrensrecht nicht unterschätzt werden. Das wird überdeutlich, wenn man beobachtet, wie hinter einer demokratischen Fassade in Staaten wie Ungarn, Polen oder der Türkei autoritäre Regime, unter anderem durch Verachtung und Verletzung fundamentaler Verfahrensgrundsätze und Rechtsstaatsprinzipien, ihre Macht erfolgreich sichern.

Grundrechte gehören wie der Rechtsstaat, den sie gestalten, mithin zur fundamentalen normativen Infrastruktur der Demokratie. Sie sind gleichzeitig die legitimationstheoretische Wurzel dieser anspruchsvollen Herrschaftsform. Demokratie ist keine Gnadengabe irgendwelcher Mächte, sondern der institutionelle Ausdruck der Rechte der Menschen auf Selbstbestimmung, die aus ihrer autonomen Personalität und Würde folgen.

Ein grundrechtsorientierter Rechtsstaat bildet mithin keinen Gegensatz zur Demokratie, sondern im Gegenteil die Voraussetzung, dass Demokratie politische Bedeutung gewinnt und sich dauerhaft auch im rauen Wetter harter gesellschaftlicher Auseinandersetzungen und Interessengegensätze erhält. Es gibt keine dauerhafte politische Selbstbestimmung autonomer Subjekte ohne rechtsstaatliche Garantien. Wer für Rechte und den Rechtsstaat eintritt, der stärkt die Demokratie. Wer den Rechtsstaat angreift, aushöhlt, der Verachtung preisgeben möchte, greift gleichzeitig und unweigerlich die Demokratie an.

Es ist kein Zufall, dass die Zerstörung der politischen Strukturen demokratischer Selbstbestimmung, zumindest der anhaltende Versuch, dies zu erreichen, in Staaten wie Ungarn, Polen oder der Türkei mit den Mitteln der Zerstörung des Rechtsstaats erfolgt. Nicht die Abstimmung der Bürger wird behindert, nicht ihr Wahlrecht beseitigt, sondern demokratische Freiheiten werden eingeschränkt, rechtsstaatliche Verfahren ausgehöhlt  und manchmal wird auch in die physische Integrität von Menschen eingegriffen und ihr Leben bedroht, um autoritäre Herrschaft zu sichern.

Selbstverständlich kann in einem Rechtsstaat eine einzelne demokratische Entscheidung an durch den Rechtsstaat gezogene Grenzen stossen, weil Kompetenzen nicht beachtet wurden, sonstige Verfahrensfehler vorliegen, oder individuelle Rechte verletzt wurden. Diese rechtsstaatlichen Grenzen politischer Entscheidungsfindung werden in einem Rechtsstaat in verschiedenen Formen gesichert. Ein klassisches Mittel seit dem Beginn des 19. Jahrhunderts ist die Verfassungsgerichtsbarkeit, die auch Parlamentsgesetze rechtsstaatlicher Kontrolle unterwirft. Dieses Modell hat einen grossen Teil der Verfassungsstaaten der Welt ergriffen und wurde auch auf der internationalen Ebene im Völkerrecht etabliert. Ein zentrales Beispiel dafür ist der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte und die Rechtskontrolle, die er ausübt.

In der Schweiz ist die Kontrolle demokratischer Entscheidungen auf nationaler Ebene in spezifischer Weise eingeschränkt, wenn auch nicht aufgehoben. Das Bundesgericht übt etwa Verfassungsgerichtsbarkeit gegenüber den Kantonen aus. Auf Bundesebene ist die Überprüfung begrenzt. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte kann aber darüber hinaus auch Bundesgesetze neben anderen Rechtsakten einer Rechtskontrolle unterwerfen. Solche Einschränkungen dienen dem Schutz subjektiver Rechte auch gegenüber Mehrheitsentscheidungen. Dies ist eine zentrale Errungenschaft moderner Regierungsformen, nicht zuletzt motiviert durch die Erfahrung, dass auch Mehrheiten nicht davor gefeit sind, derartige Rechtspositionen von Minderheiten zu verletzen.

Das ist aber nur ein Teil dessen, was die Bedeutung und den Sinn eines solchen Rechtsschutzes ausmacht. Das wird deutlich, wenn man sich das Gesamtbild, das sich aus diesem Schutz individueller Rechte ergibt, vor Augen führt. Da Rechte eine Voraussetzung einer demokratischen Herrschaftsordnung sind, dient auch dieser Rechtsschutz letztendlich der Demokratie. Er schränkt womöglich (wenn auch durchaus selten im Verhältnis zu den vielen anderen Rechtskonflikten) einzelne demokratische Entscheidungen ein, aber eben gerade auch um der Demokratie willen, die diese Rechte möglich machen. Der Grundrechtsschutz sichert wie andere rechtsstaatliche Institutionen die langfristig überlebensfähige, den Wechsel von Mehrheiten erlaubende normative Strukturierung der Demokratie.

Diese Bemerkungen haben konkrete politisch Pointen: Die Kritik an Initiativen wie der sogenannten Selbstbestimmungsinitiative, die neben anderen Zielen den Grundrechtsschutz durch einen Angriff auf die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) schwächen wollen, muss eine Kritik nicht nur im Namen rechtstaatlicher Prinzipien, sondern auch eine im Geiste der leidenschaftlichen Verteidigung der Demokratie sein. Der politische Kampf für rechtsstaatliche Prinzipien, für den Erhalt eines wirksamen Grundrechtsschutzes, ist ein Kampf für eine Demokratie, die auch morgen noch ihren Namen verdient – hierzulande und in der endlichen Welt, in der wir alle verbunden leben.