• Matthias Mahlmann ist ord. Professor für Philosophie und Theorie des Rechts, Rechtssoziologie und Internationales Öffentliches Recht an der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Zürich.

Demo­kratie ist eine anspruchs­volle Herr­schafts­form. Das gilt zu aller­erst für die Wert­grund­lagen der Demo­kratie: Sie setzt voraus, dass Menschen als auto­nome und gleich­be­rech­tigte Personen ange­sehen werden, die als selbst­be­stim­mende Subjekte ihres Lebens geachtet werden müssen. Das ist keine Selbst­ver­ständ­lich­keit, sondern eine mühsam, und auch nur unvoll­kommen durch­ge­setzte norma­tive Annahme zu dem, was aus der Würde von Menschen poli­tisch folgt.

Die Archi­tektur der Demo­kratie

Demo­kratie ist daher ein insti­tu­tio­nell forderndes Projekt: Ein demo­kra­ti­sches System setzt Verfahren voraus, in denen die Selbst­be­stim­mung der Menschen tatsäch­lich prak­tisch wird. Die Ziele, Motive und Entschei­dungen der auto­nomen poli­ti­schen Indi­vi­duen müssen durch solche Verfahren in verbind­liche Regeln und einzelne Entschei­dungen trans­for­miert werden und dies als verläss­lich bewäl­tigtes Alltags­ge­schäft – von der Bestim­mung der Grenzen der Wahl­kreise bis zur Verfü­gung, die Gesetze umsetzt. Dies ist eine offen­sicht­lich nicht leicht zu erfül­lende Aufgabe, nicht nur in den viel­schichtig geglie­derten und orga­ni­sierten sowie inter­na­tional dicht inte­grierten modernen Gesell­schaften der Gegen­wart.

Diese Verfahren müssen, um Verläss­lich­keit, Voraus­seh­bar­keit und Kontrol­lier­bar­keit zu garan­tieren, recht­lich bestimmt und in ihrer Einhal­tung auch mit den Mitteln des Rechts gesi­chert werden, wenn Demo­kratie lebendig bleiben und nicht in Will­kür­herr­schaft ihr trau­riges Ende finden soll.

Demo­kratie geht dabei nicht in isolierten Einzel­ent­schei­dungen einer wech­selnden Mehr­heit auf. Demo­kratie heisst gleich­be­rech­tigte Herr­schaft von allen über den Tag hinaus. Die Iden­tität der Urheber und Adres­saten der Gesetze und poli­ti­schen Entschei­dungen soll nicht nur einmal, in einem einzelnen poli­ti­schen Jetzt, sondern auch in der Zukunft ermög­licht werden. Es geht um dauer­hafte freie Selbst­be­stim­mung, am besten über mehrere Genera­tionen hinweg.

Um dieses Ziel zu errei­chen, ist ersicht­lich wiederum vieles nötig. Es bedarf zunächst grund­le­gender Frei­heiten, die Ziele und Motive über­haupt zu bilden, die dann zu Entschei­dungen der Bürge­rinnen und Bürger führen und den poli­ti­schen Prozess voran­treiben. Die Meinungs­frei­heit ist deshalb ein offen­sicht­li­ches Funda­ment der Demo­kratie.

Zur Demo­kratie gehört auch ein poli­ti­scher Prozess, in dem verschie­dene Gruppen ihre Meinungen öffent­lich ausdrü­cken und versu­chen können, andere für ihre Sache zu gewinnen. Dazu ist die Möglich­keit nötig, für Meinungen öffent­lich einzu­treten und sich mit anderen zu diesem Zweck zusam­men­zu­schliessen. Diese Ausein­an­der­set­zungen müssen Gegen­stand freier Bericht­erstat­tung sein können. Versammlungs- und Verei­ni­gungs­frei­heit zählen wie die Pres­se­frei­heit deswegen nicht weniger als die Meinungs­frei­heit zu den grund­le­genden Elementen jeder demo­kra­ti­schen Herr­schafts­ord­nung.

In der Politik geht es manchmal um Alltags­fragen, manchmal um weit­rei­chende Leit­ent­schei­dungen. Aber auch die Antworten auf die Alltags­fragen selbst werden durch solche Leit­über­le­gungen häufig wesent­lich geformt.  Deswegen sind auch die tieferen Schichten der Urteils­bil­dung der Menschen als poli­ti­sche Subjekte für die Demo­kratie von grosser Bedeu­tung, die sich aus verschie­denen Quellen speist, nicht zuletzt Reli­gion, Kunst und Wissen­schaft.

So sind der Einfluss von Reli­gionen auf Wert­über­zeu­gungen und die Refle­xion von nicht reli­giös orien­tierten Menschen, die ihre Welt­sichten bestimmt, krea­tive poli­ti­sche Produk­tiv­kräfte der Demo­kratie. In der Kunst wiederum geht es nicht nur um inter­es­se­loses Wohl­ge­fallen, sondern auch um die kriti­sche Refle­xion der mensch­li­chen Exis­tenz, ihrer Abgründe und viel­leicht sogar noch uner­füllten Verspre­chen. In der Kunst werden im Raum des Kunst­schönen Lebens­formen anschau­lich gemacht, die es ermög­li­chen, ihre Wünsch­bar­keit zu bedenken – im indi­vi­du­ellen Leben und der gesell­schaft­li­chen Orga­ni­sa­tion. Die Wissen­schaft ist schliess­lich von eben­falls von grosser Bedeu­tung für die mensch­liche Urteils­bil­dung, sei es um die belast­baren Grund­lagen von poli­ti­schen Entschei­dungen zu schaffen, sei es um den weiteren Rahmen solcher Entschei­dungen zu bestimmen, etwa durch historisch-sozialwissenschaftliche oder philo­so­phi­sche Aufklä­rung. Die Welt der Gegen­wart muss verschie­dene sehr weit­rei­chende Probleme lösen, was in mehr als einem Fall die Bereit­schaft voraus­setzt, sich unbe­quemen Wahr­heiten zu stellen. Der Klima­wandel verschwindet nicht dadurch, dass man ihn leugnet. Wissen­schaft als Inbe­griff einer Urteils­bil­dung, die nicht frommen Wünschen oder kurz­sich­tigen Inter­essen entspringt, sondern sich mit Gründen in einer kriti­scher Refle­xion bewähren muss, ist deshalb unver­zichtbar für eine demo­kra­ti­sche poli­ti­sche Kultur. Deshalb sind auch Religions-, Kunst- und Wissen­schafts­frei­heit tragende Pfeiler der Archi­tektur der Demo­kratie.

Darüber hinaus gilt, dass Demo­kratie nur mit unein­ge­schüch­terten Demo­kraten und Demo­kra­tinnen denkbar ist. Der Schutz der körper­li­chen Inte­grität, der Privat­heit und anderer Persön­lich­keits­rechte gehört deshalb auch zu den Voraus­set­zungen der Demo­kratie. Ein in der Vergan­gen­heit wie auch heute noch weithin genutztes Mittel, demo­kra­ti­sche Prozesse auszu­höhlen, besteht darin, unbe­quemen Demo­kraten und Demo­kra­tinnen das Leben zu nehmen. Deshalb bedarf es wirk­samer Schutz­me­cha­nismen dafür, dass Menschen, die sich im demo­kra­ti­schen Prozess enga­gieren, über­haupt am Leben bleiben. Das Recht auf Leben ist nur für dieje­nigen kein Teil der demo­kra­ti­schen Staats­kon­zep­tion, die über­sehen, wie viele Menschen auf der Welt für ihr demo­kra­ti­sches Enga­ge­ment auch in Demo­kra­tien ihr Leben lassen, wie etwa die letzten Wahlen in Mexiko über­deut­lich illus­triert haben. Auch die mate­ri­ellen Grund­lagen freier poli­ti­scher Prozesse sollten nicht vergessen werden: Wer im Elend um sein Über­leben kämpft, ist kein freies poli­ti­sches Subjekt. Auch soziale Rechte sind deswegen wichtig für eine Demo­kratie, die ihr Verspre­chen einlöst, niemanden vom Auto­no­mie­ge­brauch auszu­schliessen.

Mehr Demo­kratie wagen – durch weniger Rechts­staat?

Eine poli­tisch in verschie­denen Zusam­men­hängen wich­tige Frage lautet: Ist Rechts­staat­lich­keit, nicht zuletzt durch Grund­rechts­schutz, eine Grenze der Demo­kratie? Besteht ein Span­nungs­ver­hältnis zwischen Demo­kratie und Rechts­staat? Muss eine Stär­kung der Demo­kratie deshalb nicht notwendig um den Preis einer Beschrän­kung des Rechts­staates erkauft werden?

Aus den fest­ge­hal­tenen Befunden ergibt sich eine Antwort auf diese Frage: Ohne bewehrte, recht­lich durch­ge­setzte subjek­tive Rechte auf Leben, Frei­heit, Gleich­heit und bestimmte mate­ri­elle Voraus­set­zungen des Frei­heits­ge­brau­ches ist Demo­kratie nicht denkbar. Der Schutz dieser Rechte erfolgt dabei auf verschie­dene Weisen. In diesem Zusam­men­hang darf etwa die Bedeu­tung von Verwaltungs- und Verwal­tungs­ver­fah­rens­recht nicht unter­schätzt werden. Das wird über­deut­lich, wenn man beob­achtet, wie hinter einer demo­kra­ti­schen Fassade in Staaten wie Ungarn, Polen oder der Türkei auto­ri­täre Regime, unter anderem durch Verach­tung und Verlet­zung funda­men­taler Verfah­rens­grund­sätze und Rechts­staats­prin­zi­pien, ihre Macht erfolg­reich sichern.

Grund­rechte gehören wie der Rechts­staat, den sie gestalten, mithin zur funda­men­talen norma­tiven Infra­struktur der Demo­kratie. Sie sind gleich­zeitig die legi­ti­ma­ti­ons­theo­re­ti­sche Wurzel dieser anspruchs­vollen Herr­schafts­form. Demo­kratie ist keine Gnaden­gabe irgend­wel­cher Mächte, sondern der insti­tu­tio­nelle Ausdruck der Rechte der Menschen auf Selbst­be­stim­mung, die aus ihrer auto­nomen Perso­na­lität und Würde folgen.

Ein grund­rechts­ori­en­tierter Rechts­staat bildet mithin keinen Gegen­satz zur Demo­kratie, sondern im Gegen­teil die Voraus­set­zung, dass Demo­kratie poli­ti­sche Bedeu­tung gewinnt und sich dauer­haft auch im rauen Wetter harter gesell­schaft­li­cher Ausein­an­der­set­zungen und Inter­es­sen­ge­gen­sätze erhält. Es gibt keine dauer­hafte poli­ti­sche Selbst­be­stim­mung auto­nomer Subjekte ohne rechts­staat­liche Garan­tien. Wer für Rechte und den Rechts­staat eintritt, der stärkt die Demo­kratie. Wer den Rechts­staat angreift, aushöhlt, der Verach­tung preis­geben möchte, greift gleich­zeitig und unwei­ger­lich die Demo­kratie an.

Es ist kein Zufall, dass die Zerstö­rung der poli­ti­schen Struk­turen demo­kra­ti­scher Selbst­be­stim­mung, zumin­dest der anhal­tende Versuch, dies zu errei­chen, in Staaten wie Ungarn, Polen oder der Türkei mit den Mitteln der Zerstö­rung des Rechts­staats erfolgt. Nicht die Abstim­mung der Bürger wird behin­dert, nicht ihr Wahl­recht besei­tigt, sondern demo­kra­ti­sche Frei­heiten werden einge­schränkt, rechts­staat­liche Verfahren ausge­höhlt  und manchmal wird auch in die physi­sche Inte­grität von Menschen einge­griffen und ihr Leben bedroht, um auto­ri­täre Herr­schaft zu sichern.

Selbst­ver­ständ­lich kann in einem Rechts­staat eine einzelne demo­kra­ti­sche Entschei­dung an durch den Rechts­staat gezo­gene Grenzen stossen, weil Kompe­tenzen nicht beachtet wurden, sons­tige Verfah­rens­fehler vorliegen, oder indi­vi­du­elle Rechte verletzt wurden. Diese rechts­staat­li­chen Grenzen poli­ti­scher Entschei­dungs­fin­dung werden in einem Rechts­staat in verschie­denen Formen gesi­chert. Ein klas­si­sches Mittel seit dem Beginn des 19. Jahr­hun­derts ist die Verfas­sungs­ge­richts­bar­keit, die auch Parla­ments­ge­setze rechts­staat­li­cher Kontrolle unter­wirft. Dieses Modell hat einen grossen Teil der Verfas­sungs­staaten der Welt ergriffen und wurde auch auf der inter­na­tio­nalen Ebene im Völker­recht etabliert. Ein zentrales Beispiel dafür ist der Euro­päi­sche Gerichtshof für Menschen­rechte und die Rechts­kon­trolle, die er ausübt.

In der Schweiz ist die Kontrolle demo­kra­ti­scher Entschei­dungen auf natio­naler Ebene in spezi­fi­scher Weise einge­schränkt, wenn auch nicht aufge­hoben. Das Bundes­ge­richt übt etwa Verfas­sungs­ge­richts­bar­keit gegen­über den Kantonen aus. Auf Bundes­ebene ist die Über­prü­fung begrenzt. Der Euro­päi­sche Gerichtshof für Menschen­rechte kann aber darüber hinaus auch Bundes­ge­setze neben anderen Rechts­akten einer Rechts­kon­trolle unter­werfen. Solche Einschrän­kungen dienen dem Schutz subjek­tiver Rechte auch gegen­über Mehr­heits­ent­schei­dungen. Dies ist eine zentrale Errun­gen­schaft moderner Regie­rungs­formen, nicht zuletzt moti­viert durch die Erfah­rung, dass auch Mehr­heiten nicht davor gefeit sind, derar­tige Rechts­po­si­tionen von Minder­heiten zu verletzen.

Das ist aber nur ein Teil dessen, was die Bedeu­tung und den Sinn eines solchen Rechts­schutzes ausmacht. Das wird deut­lich, wenn man sich das Gesamt­bild, das sich aus diesem Schutz indi­vi­du­eller Rechte ergibt, vor Augen führt. Da Rechte eine Voraus­set­zung einer demo­kra­ti­schen Herr­schafts­ord­nung sind, dient auch dieser Rechts­schutz letzt­end­lich der Demo­kratie. Er schränkt womög­lich (wenn auch durchaus selten im Verhältnis zu den vielen anderen Rechts­kon­flikten) einzelne demo­kra­ti­sche Entschei­dungen ein, aber eben gerade auch um der Demo­kratie willen, die diese Rechte möglich machen. Der Grund­rechts­schutz sichert wie andere rechts­staat­liche Insti­tu­tionen die lang­fristig über­le­bens­fä­hige, den Wechsel von Mehr­heiten erlau­bende norma­tive Struk­tu­rie­rung der Demo­kratie.

Diese Bemer­kungen haben konkrete poli­tisch Pointen: Die Kritik an Initia­tiven wie der soge­nannten Selbst­be­stim­mungs­in­itia­tive, die neben anderen Zielen den Grund­rechts­schutz durch einen Angriff auf die Euro­päi­sche Menschen­rechts­kon­ven­tion (EMRK) schwä­chen wollen, muss eine Kritik nicht nur im Namen recht­staat­li­cher Prin­zi­pien, sondern auch eine im Geiste der leiden­schaft­li­chen Vertei­di­gung der Demo­kratie sein. Der poli­ti­sche Kampf für rechts­staat­liche Prin­zi­pien, für den Erhalt eines wirk­samen Grund­rechts­schutzes, ist ein Kampf für eine Demo­kratie, die auch morgen noch ihren Namen verdient – hier­zu­lande und in der endli­chen Welt, in der wir alle verbunden leben.

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