Chile befindet sich heute inmitten seines zweiten Verfassungsprozesses. Der erste begann mit der „Übereinkunft für den Sozialen Frieden und die Neue Verfassung“ vom November 2019. Darin einigten sich die Parteispitzen auf die Einleitung eines Verfassungsprozesses als institutionellen Ausweg aus einer politischen Krise, deren sichtbarster Ausdruck der „soziale Ausbruch“ (estallido social) war. Im Oktober 2019 mobilisierten sich mehr als eine Million Menschen. Die meisten verhielten sich friedlich, aber es kam auch zu gewalttätigen Ausschreitungen und Repression durch die Polizei. Auslöser der Proteste war die Preiserhöhung des U-Bahn-Tickets um 30 Pesos in der Hauptstadt Santiago. Dieser Preisaufschlag war der letzte Tropfen, der das Fass zum Überlaufen brachte. Der Slogan „Es sind nicht die 30 Pesos, es sind die 30 Jahre!“ brachte die Unzufriedenheit mit einer als ungerecht empfundenen politischen und sozioökonomischen Ordnung auf den Punkt.
Seit dem Übergang zur Demokratie 1989/90 nach rund sechzehn Jahren Militärdiktatur unter Augusto Pinochet haben die Reformen der wechselnden Mitte-Links- und Mitte-Rechts-Koalitionen zwar zu einer deutlichen Reduzierung von Armut und sozialer Ungleichheit geführt. Doch das neoliberale Wirtschaftsmodell, in dem der Markt die zentrale Instanz für die Allokation von Ressourcen auch in wichtigen Bereichen wie Gesundheit und Bildung war, blieb erhalten, so dass private Institutionen und Geld den Zugang zu öffentlichen Dienstleistungen weitgehend bestimmen. Wachsende gesellschaftliche Ansprüche stießen an die Grenzen der Reformfähigkeit des politischen Systems und der Reformbereitschaft der traditionellen Parteien. Eine konsensorientierte politische Elite mit engen bis direkten Verbindungen zur Wirtschaft schottete sich zunehmend ab. Die geschätzte chilenische Stabilität wurde zur Starre. Erste Brüche zeigten sich jedoch bereits u.a. in der Mobilisierung von Schüler:innen (2006) und Studierenden (2011), die gegen einen subsidiären Staat protestierten, der nicht für gerechte Bildungschancen sorgte.
Möglich wurde der Kompromiss der Parteiführungen von 2019 durch einen Positionswechsel der Mitte-Rechts-Parteien. Diese hatten sich traditionell gegen die Verabschiedung einer neuen Verfassung ausgesprochen. Die geltende Verfassung Chiles stammt noch aus der Zeit der Militärdiktatur und wird oft als Erbe Pinochets angesehen, obwohl sie nach dem Regimewechsel durch zahlreiche Reformen des Parlaments weitgehend von ihren autoritären Zügen befreit wurde. Ihr fehlt aber die demokratische Ursprungslegitimation (legitimidad de origen), da sie von einer von der damaligen Regierung beauftragten Kommission ausgearbeitet und am 11. September 1980 in einem Plebiszit unter den unfairen Bedingungen einer Autokratie ratifiziert wurde. In dieser „Pinochet-Verfassung“ sahen viele das neoliberale Verhältnis von Wächterstaat und Marktwirtschaft verankert sowie die konstitutionellen Bremsen für eine demokratische Vertiefung. Zwar war die gesellschaftliche Forderung nach einem völlig neuen Text, der die „Pinochet-Verfassung“ ersetzen sollte, immer wieder laut geworden. Nachdem der Unternehmer und konservative Präsident Sebastián Piñera mit seinen punktuellen sozioökonomischen Zugeständnissen die Proteste nicht eindämmen konnte, war ein Verfassungsprozess das Angebot der Parteien, die vielfältigen Forderungen nach mehr Inklusion zu bündeln und von der Straße in die Institutionen zu tragen.
Der erste Versuch
Mit der Übereinkunft und einer Reform der geltenden Verfassung durch den Kongress wurde im Jahr 2019 der prozedurale und inhaltliche Rahmen für den Verfassungsprozess abgesteckt. In einem Eingangsreferendum konnte die Wählerschaft über die Ausarbeitung einer neuen Verfassung sowie über das hierfür zuständige Verfassungsorgan entscheiden. Dieses hatte maximal zwölf Monate Zeit, einen völlig neuen Verfassungstext zu erarbeiten – auf einem ‚weißen Blatt‘, d.h. ohne Vorentwürfe. Der Text der neuen Verfassung, der einem Ausgangsreferendum (mit Wahlpflicht) unterzogen wurde, musste lediglich vier Grundprinzipien respektieren: den republikanischen Charakter des chilenischen Staates, sein demokratisches Regime, die rechtskräftigen und vollstreckbaren Gerichtsurteile sowie die von Chile ratifizierten und in Kraft befindlichen internationalen Verträge. Das Verfassungsorgan musste seine Geschäftsordnung und die Verfassungsartikel mit Zweidrittelmehrheit seiner Mitglieder im Plenum beschließen. Verschiedene Beteiligungsmechanismen ermöglichten den Bürger:innen eine breite Einbindung in den Verfassungsprozess.
Der Zeitplan konnte eingehalten werden, wenn auch mit einer gewissen Verzögerung aufgrund der COVID 19-Pandemie. Beim ersten Referendum im Oktober 2020 sprachen sich rund 78 Prozent der Wähler:innen für eine neue Verfassung und deren Ausarbeitung durch einen vollständig neu gewählten Verfassungskonvent aus. Bei den Wahlen zu dieser außerordentlichen Institution im Mai 2021 entschied sich eine große Mehrheit gegen die traditionellen politischen Parteien, die sie für die anhaltende soziale Ungerechtigkeit und die ‚Kartellisierung‘ der Politik verantwortlich machten. Unabhängige Einzelpersonen oder Aktivist:innen zivilgesellschaftlicher Organisationen zogen mehrheitlich über unabhängige oder Parteilisten in den Verfassungskonvent ein, der wie keine andere Institution in der politischen Geschichte Chiles die Diversität der Gesellschaft widerspiegelte. Er war paritätisch besetzt und 17 der 155 Mandate waren für zehn indigene Gemeinschaften reserviert. Beim Ausgangsreferendum im Dezember 2022 lehnten jedoch rund 62 Prozent der Wähler:innen den vom Verfassungskonvent im Juli verabschiedeten neuen Text ab, so dass die „Pinochet-Verfassung“ bis heute in Kraft ist.
Die Ablehnung des neuen Verfassungstextes
Eine Reihe von Faktoren erklärt dieses Ergebnis. Während die Teilnahme am Eingangsreferendum und an der Wahl zum Verfassungskonvent freiwillig war, galt für das Ausgangsreferendum Wahlpflicht, da die neue Verfassung eine breite demokratische Legitimation erhalten sollte. Dieses unterschiedliche Wahlrecht führte auch zu einer unterschiedlichen Wahlbeteiligung (ca. 51, 43 bzw. 86 Prozent) und Wählerschaft. Diejenigen, die dem Verfassungsprozess gleichgültig oder ablehnend gegenüberstanden und möglicherweise deshalb den ersten beiden Urnengängen fernblieben, wurden erst am Ende des Prozesses zur Stimmabgabe bewegt. Hochrechnungen machen es plausibel, dass der neue Verfassungstext ohne Wahlpflicht angenommen worden wäre.
Es gab aber nicht wenige Bürger:innen, die sich zwar für eine neue Verfassung aussprachen, den vorgelegten Verfassungstext aus unterschiedlichen inhaltlichen Gründen ablehnten. Vage Formulierungen ließen viele Fragen offen und schürten Ängste. Einigen gingen die Rechte der indigenen Gemeinschaften – als Nationen in einem interkulturellen Staat mit Rechtspluralismus anerkannt – zu weit. Anderen war der Text zu liberal in Bezug auf Abtreibung, wieder anderen zu protektionistisch im Verhältnis von Umweltschutz und wirtschaftlicher Entwicklung. Auch die (unausgewogene) Ausgestaltung des institutionellen Systems wurde kritisiert.
Es ist jedoch davon auszugehen, dass nur eine Minderheit den neuen Verfassungstext gelesen hatte oder gut kannte. Die meisten haben sich ihre Meinung während der Arbeit des Verfassungskonvents gebildet, die von einer ungeschickten Kommunikationspolitik und von Skandalen geprägt war, auf die sich die Berichterstattung der größten Medien stürzte. Das schlechte Image des Konvents nährte den Glauben, er könne keinen guten Verfassungstext hervorbringen. Dazu trug eine intensive und hochfinanzierte Kampagne zur Ablehnung des neuen Verfassungstextes (einschließlich massiver Fake News) bei, die sehr früh einsetzte. Schließlich spielte auch die Wahlabsicht eine Rolle. Viele nutzten das Ausgangsreferendum als (kritische) Abstimmung über die Regierung von Gabriel Boric, der im März 2022 sein Amt angetreten hatte und den neuen Verfassungstext unterstützte. Der 1986 geborene links-progressive Präsident gehört zu einer neuen Generation von Politiker:innen, die aus der universitären Protestbewegung stammen, die Pinochet-Diktatur – wenn überhaupt – nur in ihren letzten Jahren bewusst erlebten und eine Demokratisierung der chilenischen Demokratie verfolgen.
Der zweite Versuch
Nach dem Scheitern des ersten Verfassungsprozesses rückten die politischen Parteien in den Mittelpunkt der Verfassungsdebatte. Seit den Parlamentswahlen im November 2021, die zeitgleich mit den Präsidentschaftswahlen stattfanden, dominieren im Kongress konservative und rechte politische Kräfte. Im Dezember 2022 einigten sich vierzehn Parteien und drei politische Bewegungen auf den „Kompromiss für Chile“, der mit einer Verfassungsreform den – im Vergleich zur Übereinkunft von 2019 – engeren Rahmen für den zweiten Verfassungsprozess festlegt. Er definiert einen „Minimalkonsens“ von zwölf Grundprinzipien, die der neue Verfassungstext berücksichtigen soll. Dazu gehören unter anderem der Charakter einer demokratischen Republik, das Prinzip der Volkssouveränität, der Einheitsstaat, die Anerkennung der indigenen Völker als Teil der chilenischen Nation, ein sozialer und demokratischer Rechtsstaat, der dem Prinzip der Steuerverantwortung unterliegt und die progressive Entwicklung sozialer Rechte durch öffentliche und private Institutionen fördert, die Gewaltenteilung sowie die Bewahrung der nationalen Embleme.
Der Kompromiss sieht außerdem die Schaffung von drei Organen vor, die in den Verfassungsprozess eingebunden werden sollen. Erstens ein direkt gewählter, paritätisch zusammengesetzter Verfassungsrat (Consejo Constitucional), der nicht mehr wie im ersten Verfassungsprozess aus 155 Mitgliedern besteht, sondern nur noch aus 50. Zu seiner Wahl sind diesmal nur Parteilisten zugelassen, die allerdings auch unabhängige Kandidat:innen enthalten können. Die erforderliche Mehrheit für Beschlüsse wurde von zwei Dritteln auf drei Fünftel gesenkt. Die indigenen Mandate werden nicht mehr von vornherein festgelegt, sondern nach dem Anteil der bei der Wahl tatsächlich abgegebenen (indigenen) Stimmen, um eine Überrepräsentation zu vermeiden. Zweitens eine Fachkommission (Comisión Técnica), die sich aus 24 vom Parlament gewählten Personen zusammensetzt. Sie hat die Aufgabe, einen Vorentwurf zu erarbeiten, der als Grundlage für die Beratung und Ausarbeitung des neuen Verfassungstextes durch den Verfassungsrat dienen soll. Drittens gibt es ein Technisches Komitee für Zulässigkeit (Comité Técnico de Adminisibilidad), dessen 14 Mitglieder vom Parlament gewählt werden. Dieses Komitee prüft die Vereinbarkeit der von den verschiedenen Organen verabschiedeten Bestimmungen mit den zwölf Grundprinzipien des Kompromisses. Die Beteiligung der Zivilgesellschaft über verschiedene Mechanismen ist nun zeitlich und institutionell enger geregelt als im ersten Verfassungsprozess. Schließlich ist auch in diesem zweiten Anlauf ein (obligatorisches) Ratifizierungsplebiszit vorgesehen.
Noch einmal, aber anders
Mit dem zweiten Verfassungsprozess kehrt Chile zum alten, technokratisch geprägten und stark durch die Parteiführungen kontrollierten Politikstil zurück. Die sozialen Unruhen hatten die etablierten Parteien unter Druck gesetzt und sie gezwungen, einen wenig strukturierten, stark partizipativen und ausgesprochen transparenten Verfassungsprozess zuzulassen. Im Zuge der massiven Unruhen mussten sie den Verfassungskonvent für Protest, Zivilgesellschaft und Unabhängige öffnen. Sie selbst mussten dann mehrheitlich draußen bleiben, so entschied die Wählerschaft. Aktivist:innen mit engen Agenden, Maximalforderungen und revanchistischen Haltungen gelang es, die Debatten stark zu beeinflussen und die breite Öffentlichkeit zu erschrecken. Die Live-Übertragung der Sitzungen und die einfache Mehrheit als Entscheidungsregel in den Ausschüssen trugen dazu bei, dass auch absurde Anträge auf die Tagesordnung kamen und die chilenische Gesellschaft davon erfuhr. Die für Parteien typischen Aufgaben der Interessenvermittlung, Konsensbildung und Kompromissfindung konnten die Advocacy-Organisationen und unabhängigen Kandidat:innen nicht übernehmen. Der Verfassungskonvent war in seiner Vielfalt zwar ein getreues Abbild der Gesellschaft (deskriptive Repräsentation), aber nicht in der Lage, diese ideologisch zu repräsentieren (substanzielle Repräsentation).
Ein negativer Konsens ist leichter zu erreichen als ein positiver. Eine Mehrheit möchte die bestehende Verfassung ersetzen. Doch der erste Verfassungsprozess ist gescheitert. Unter den traditionellen Kräften fühlen sich die Mitte-Rechts-Parteien als Sieger und die Mitte-Links-Parteien haben die Notwendigkeit einer personellen und inhaltlichen Erneuerung noch nicht begriffen. Auch wenn die alten Forderungen leiser geworden sind, sind die Probleme der Exklusion nicht verschwunden. Zu den Ermüdungserscheinungen nach dem ersten Verfassungsprozess kommen die Auswirkungen der Pandemie und der wirtschaftlichen Rezession. Das Gefühl der Unsicherheit hat zugenommen, sowohl im Sinne von Ungewissheit als auch von Kriminalität. Ein wachsender Teil der Gesellschaft hat den Eindruck, dass der Verfassungsprozess wenig mit ihren Alltagsproblemen zu tun hat. Die politischen Parteien haben den zweiten Verfassungsprozess in ein institutionelles Korsett gezwängt. Es gibt selten gute Politik ohne Parteien. Aber es gibt auch selten gute Politik nur mit Parteien – zumal, wenn sie sich nicht für die Forderungen der Gesellschaft öffnen.
Der zweite Verfassungsprozess ist im Gange. Im März konstituierte sich die Fachkommission, die zwar aus zwölf Männern und zwölf Frauen besteht (davon 21 Jurist:innen!), in ihrer Zusammensetzung aber weniger die chilenische Gesellschaft als vielmehr ihre politische und wirtschaftliche Elite widerspiegelt. Am vergangenen 7. Mai wurde der Verfassungsrat gewählt: Bei Wahlpflicht lag der Anteil der ungültigen und leeren Stimmen bei rund 22 Prozent. Die 2019 gegründete rechtsradikale Republikanische Partei wurde mit rund 35 Prozent der Stimmen zur klaren Siegerin. Sie ist die Partei von José Antonio Kast, der Präsidentschaftskandidat, der 2021 im ersten Wahlgang vor Boric lag. An zweiter Stelle folgt die Koalition (der Regierungsparteien) „Einheit für Chile“ mit rund 29 Prozent. Die meisten traditionellen Mitte-rechts- und Mitte-links-Parteien, die bis zur Wahl von Boric die wechselnden Regierungskoalitionen gebildet hatten, gehen noch einmal geschwächt aus den Wahlen hervor: Erstere im Bündnis „Sicheres Chile“ erreichten einen Stimmenanteil von rund 21 Prozent, letztere im Bündnis „Alles für Chile“ nur rund 9 Prozent der Stimmen – ohne den Einzug in den Verfassungsrat zu schaffen. Damit werden die rechtsradikalen und Mitte-Rechts-Parteien eine deutliche Mehrheit der Mitglieder des Verfassungsrates stellen. Was für einen Verfassungstext wird dieser den chilenischen Bürger:innen im Dezember 2023 zur Abstimmung vorlegen? Das Pendel ist in die andere Richtung ausgeschlagen. Besorgte Stimmen sprechen bereits von der Gefahr eines „konstitutionellen Rückschritts“, sollte der neue Verfassungstext im Referendum angenommen werden. Doch das Ergebnis ist heute ungewisser denn je.