Das Gespenst der „fremden Richter“

Die Schweiz streitet über „fremde Richter“. Die „Selbstbestimmungsinititative“ der SVP liefert ein geradezu klassisches Beispiel für die ideologische Indienstnahme von Geschichte. Die Initianten können aber davon ausgehen, dass das Heraufbeschwören der „Richter“-Schreckfigur dennoch da und dort verfängt.



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Bekanntlich verpflichteten sich 1291 die alteidgnössischen Vertragspartner Uri, Schwyz und Unterwalden, in ihren Tälern keinen Richter anzunehmen, „der das Amt irgendwie um Geld oder Geldeswert erworben hat oder nicht unser Einwohner oder Landsmann ist“. Die Geschichte des Nachlebens der zu einem Topos geronnenen Formel vom „fremden Richter“ ist wenig bis gar nicht bekannt. Sie könnte aber Aufschluss geben über ihre Nutzung und noch mehr über ihre Benutzer.

Historische Fiktionen

Die Formel und die ihr zugesprochene Autorität war in der politischen Sprache der alten Eidgenossenschaft und selbst noch nach der Gründung des Bundesstaates allerdings nicht gebräuchlich, zumal dem Land in der Folge keine „fremden Gerichte“ drohten. Zu einem Bezugspunkt werden konnte sie erst mit dem Bekanntwerden des so genannten Bundesbriefs – also erst 1891, als mit dem 600-Jahr-Jubiläum der Vertrags von 1291 zu einer Gründungscharta aufgeladen wurde (die er nicht war).

Der Rückgriff auf den Bundesbrief ist indessen falsch. Denn der Vertrag meint nicht Richter im heutigen Sinn, sondern Statthalter oder Verweser (Stellvertreter) auswärtiger Mächte, unter deren Aufsicht von lokalen Männern Recht gesprochen wurde. Mit rechtshistorischen Richtigstellungen und der Erklärung, wie der Begriff in seiner Zeit verwendet wurde, ist dem heutigen Reizwort allerdings nicht beizukommen, und auch nicht mit dem Argument, dass eine missverstandene Verhaltensregel aus dem 13. Jahrhundert unter gänzlich anderen Verhältnissen im 21. Jahrhundert nicht wegleitend sein sollte. Und doch kann die Argumentation mit „der Geschichte“ machtvoll sein. So eröffnete der rechtsnationale Führer Christoph Blocher Januar 1992 seinen Kampf gegen den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) mit der Behauptung, man habe 700 Jahre lang gegen „fremde Richter“ gekämpft. Diese später gebetsmühlenartig wiederholte Formel kann schon darum nicht zutreffen, weil man nicht 700 Jahre lang gegen etwas kämpfen konnte, das es über diese Jahrhunderte gar nicht gab.

Keine Resonanz

Als die eidgenössischen Räte 1948 den Beitritt der Schweiz zum Internationalen Gerichtshof der UNO (International Court of Justice, ICJ) in Den Haag berieten und ihn einstimmig beschlossen, kam niemandem in den Sinn, von „fremden Richtern“ zu sprechen. Es wurde im Gegenteil betont, dass die internationale Jurisdiktion dem schweizerischen Ideal entspräche. Auch in den vorangehenden Jahren bildeten die „fremden Richter“ keinen zentralen Bezugspunkt. Obwohl man erwarten könnte, dass die in den 1930er Jahre aufgerüstete „Geistige Landesverteidigung“ mit der alteidgenössischen Urfreiheit argumentieren würde, erübrigten sich Anti-Richter-Parolen – die Abgrenzung zum Umfeld war in den Mussolini- und Hitlerjahren ohnedies scharf genug.

Das änderte sich in den 1960er Jahren gleich in mehrfacher Hinsicht und insbesondere mit dem lange hinausgezögerten Beitritt zum Europarat 1963, dem folgerichtig auch ein Beitritt zur Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) folgen sollte. 1969, in der ersten parlamentarischen Beratung dieses Schritts, bemerkte Nationalrat Walther Hofer (SVP/BE), Professor für Geschichte an der Universität Bern, das Wort von den „fremden Richtern“ sei „heute noch“ geeignet, zahlreiche Schweizer zu erregen, „weil es tiefe Schichten des geschichtlichen Bewusstseins aufwühlt.“ Als Sprecher der SVP stimmt er dennoch zu, dass sich die Schweiz der Menschenrechtskonvention „unterziehe“.

Die Formulierung „heute noch“ geht davon aus, dass dies „auch früher schon“ der Fall gewesen sei. Doch dabei dürfte es sich eher um eine Aufladung gegenwärtiger Meinung mit angeblich bestandener Vergangenheit handeln, auch wenn es schwache Vorläufer dieser Ansicht gegeben haben mag. Wichtiger war, dass die Reden von 1969 – Hofer war nicht der Einzige – verfingen. Und dabei nährten selbst diejenigen den Topos von den „fremden Richtern“, die ihn ablehnten und ihm keine wegleitende Bedeutung zuschreiben wollte, indem sie ihn immer wieder zitierten, wenn sie gegen ihn antraten.

In der zweiten Beratung des Beitritts zur EMRK erklärte der rechtsnationale Politiker James Schwarzenbach (Rep./ZH) in gespielter Tiefstapelei, er meine sich zu entsinnen, „einmal gehört zu haben“, der eidgenössische Bund sei entstanden, weil er keine „fremden Richter“ und keine fremde Einmischung dulden wollte. Er übernahm aus der Debatte von 1969 wörtlich Hofers Formulierung, dass die Figur des „fremden Richters“ in uns „tiefe Schichten des historischen Bewusstseins“ aufwühle. Tatsächlich störte ihn aber die Möglichkeit, dass aus der schweizerischen Bevölkerung mit dem Recht auf Individualbeschwerde gegen die Schweiz geklagt werden konnte und damit eine „neuerliche (sic) Beschneidung unserer garantierten Souveränität“ eintreten werde.

Trotzdem hatte die Anrufung des „Fremde-Richter-Topos“ 1969/74 noch keine grosse Resonanz, weil das gesellschaftspolitische Klima ein deutlich anderes war. Zu einem Kampfbegriff machte ihn erst Blocher mit seinem Feldzug gegen den EWR-Vertrag in den frühen 1990er Jahren. Im Kontext der EWR-Debatte kam auch der für die Justiz zuständige Bundesrat Arnold Koller auf die „fremden Richter“ zu sprechen und erklärte, das damit zum Ausdruck kommende Misstrauen habe „tiefe Wurzeln“, die Ablehnung habe „in unserem Land geradezu mythologische Bedeutung.“ Somit wäre die Frage, warum die „fremden Richter“ die Rolle haben, die ihnen gegeben wird, auch ein Thema für die Sozialpsychologen.

Die Stellung der Legislative in der Schweiz

Bundesrat Koller sagt aber noch weiteres: Die Ablehnung der „fremden Richter“ zeige, dass „in unserer durch Jahrhunderte gewachsenen Demokratie die politische Ausmarchung (= Aushandlung, Red.) der Konflikte immer Vorrang gegenüber der rechtlichen Streiterledigung gehabt“ habe. Die Gerichtsgewalt habe sich eigentlich nie voll ebenbürtig neben den politischen Gewalten in unserem Land etablieren können und schon gar nicht über sie stellen können.

Koller berührte damit einen zentralen und inzwischen sogar noch stärker ins Gewicht fallenden Punkt. Vorbehalte gegen die dritte, die richterliche Gewalt als solche – das heisst nicht nur gegen „fremde“ Richter – gab es schon früher. Sie zeigten sich schon 1848 bei der Schaffung des Bundesstaats; die damalige Bundesverfassung trug wegen der schwachen Ausstattung der richterlichen Gewalt, wie in der Fachliteratur auch schon bemerkt worden ist, „Züge eines demokratischen Absolutismus“.

Das Bild der „fremden Richter“ hat die Funktion, irrationale Reflexe anzusprechen und ist fast beliebig einsetzbar: Einerseits gegen „fremde Mächte“ wie die EU-Kommission oder gegen „neuzeitliche Vögte“ mit bekannten Namen wie Delors, Steinbrück oder Juncker. Er wird aber auch gegen eigene Richter, insbesondere gegen die Bundesrichter in Lausanne eingesetzt. 1985 wurde in der Ablehnung des neuen Eherechts ebenfalls auf die Abneigung gegen „fremden Richter“ gesetzt und auf dem Kampagnen-Plakat eine wenig sympathische Richterperson ins Ehebett gesetzt. Wenige Jahre später, 1992, wurde dann hinsichtlich des EWR-Vertrags vor dem „fremden Richter“ im gesamtschweizerischen Bett gewarnt.

Bezeichnenderweise haben die Initianten der „Selbstbestimmungsinitiative“ die Parole vom Kampf gegen „fremde Richter“ (jetzt im Plural) inzwischen etwas zurückgenommen und mit der Parole „Ja zur Demokratie“ die angebliche Einschränkung der direkten Demokratie durch das Gerichtswesen in den Vordergrund gerückt.

Die „fremden Richter“ haben die Qualität eines Reizworts. Doch was wird damit gereizt? Im Fall der EMRK ist es weniger das „E“ für Europa als die allgemeine Inter­- oder Supranationalität, die Ängste beschwört. Im Falle der EU hingegen handelt es sich um einen Antireflex, wie er sich schon seit 1950 bemerkbar macht, manchmal stärker, manchmal schwächer.

Für diese leichte Reizbarkeit mag es sozialpsychologische Gründe geben. Jedenfalls argumentierte eine Glosse der NZZ am Sonntag vom 20. September 2015 in dieser Weise. Sie führt die beschwörenden Repetitionen des Topos von den „fremden Richtern“, „unsere Vorlieben“ für Wiederholungen im politischen Diskurs, auf frühkindliche Bedürfnisse zurück. Alle würden die Strophen über die „da oben in Bern“, den Refrain über die „Bürokraten in Brüssel“ und das solo con brio über die „fremden Richter“ in­- und auswendig kennen. Wenn sie vorgetragen würden, „gibt uns das ein Gefühl, als lägen wir wieder daheim im Kinderbettli.“

Tatsächlich lässt sich sagen, dass mit dem repetitiven Einsatz der „fremden Richter“ so etwas wie ein Priming-­Effekt angestrebt wird, der von einem ersten Reiz (prime) annimmt, dass er das Weitere massgeblich beeinflusst. Begriffe mit unbewussten Wertungen werden gerne übernommen und lassen so Wegspuren im öffentlichen Diskus entstehen, die zu erneuten Äusserungen gleicher Art animieren. Trotzdem darf man die Wirkungsmacht des Topos nicht überschätzen. Es ist nicht nur so, dass das „Zauberwort“ die Probleme schuf – sondern aufgrund der gefühlten Problematik erhielt das Wort auch seinen Zauber.

Die „fremden Richter“ lassen sich nicht aus der Welt schaffen. Die Figur ist gesetzt und wird auch durch die Medien (ein wenig auch hier und jetzt) weiter am Leben gehalten. Wichtig ist aber zu unterscheiden, ob das Stereotyp unkritisch übernommen oder auf seinen Realitätsgehalt und seine Relevanz überprüft wird. Wird die Formel der „fremden Richter“ polemisch eingesetzt, ist es wenig aussichtsreich und gewissermassen zu spät, um mit historischen Richtigstellungen dagegen anzutreten. Besser wäre es, zuvor und nachhaltig einen Abbau von Grundhaltungen anzustreben, die ein isolationistisches Staats- und Gesellschaftsverständnis pflegen und sich auf ein romantisierendes Geschichtsbild stützen – und dabei unter anderem auch den Kampfbegriff der „fremden Richter“ einsetzen.

Soeben erschienen: Georg Kreis, Fremde Richter. Karriere eines politischen Begriffs, Baden: Hier & Jetzt 2018, 131 Seiten, 6 Abb.