Am 28. Dezember 2021 feierte der deutsche Aktivismus für die Rechte behinderter Menschen einen großen Erfolg. Das oberste Gericht des Landes gab an diesem Tag einer Verfassungsbeschwerde von neun Menschen mit Behinderungen recht. Der Inklusionsaktivist Raul Krauthausen, die Richterin Nancy Poser und ihre Mitstreiter:innen hatten am 27. Juni 2020 unter anderem deswegen Beschwerde erhoben, weil im Falle einer notwendigen Priorisierung intensivmedizinischer Ressourcen während der Pandemie eine sogenannte „Gebrechlichkeitsskala“ zu Rate gezogen worden wäre. An Corona erkrankte Menschen mit Vorerkrankungen oder Behinderungen wären gegenüber anderen Menschen medizinisch schlechter versorgt worden. Das Karlsruher Gericht erkannte hierin eine Verletzung des grundgesetzlich garantierten Benachteiligungsverbots behinderter Menschen und verpflichtete die Bundesregierung unverzüglich per Gesetz nachzubessern.
Nancy Poser @nancy_poser Dez. 2022 Danke! Als Mensch mit Behinderung u Juristin bin ich heute erleichtert. GG gilt auch in einer Krisensituation. Das BVerfG hat das klargestellt. Der Gesetzgeber muss MmB schützen. Hat er bisher nicht getan u. uns dadurch in unseren Grundrechten verletzt https://bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Downloads/DE/2021/12/rs20211216_1bvr154120.pdf?__blob=publicationFile&v=1
Die ‚Triage‘-Regelung zu Beginn der Coronapandemie war die vorerst letzte Episode einer langen Reihe an Fällen, bei denen behinderten Menschen eine eigentlich verbriefte Gleichstellung vorenthalten wurde. Gerade, wenn es hart auf hart kommt, wenn es um Fragen grundlegender architektonischer Barrierefreiheit oder um eine inklusive Umgestaltung des Schulsystems geht, können Menschen mit Behinderungen kaum auf Politiker:innen vertrauen, sondern müssen ihre Rechte vor Gericht oder in der Öffentlichkeit selbst einklagen. Die Covid-19-Pandemie ließ eine neue Facette des mühsamen Kampfes für Gleichstellung hervortreten: der mangelnde Einbezug von Selbstvertretungen behinderter Menschen in gesetzgeberische Prozesse. Selbst ein juristischer Erfolg garantiert Menschen mit Behinderungen nicht, dass der Staat ihren rechtlichen Schutz rasch und einer Extremsituation angemessen gewährleistet. Und dies inmitten des Szenarios der Pandemie, die ebenfalls eugenische Tendenzen zutage fördert, etwa in all den Diskussionen um Triage.
„Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden“?
Eigentlich gehört der Schutz von Menschen mit Behinderung zum Selbstverständnis des vereinten Deutschlands und ist seit Beginn der 1990er Jahre grundrechtlich verankert. Mit der 1990 rechtlich als Beitritt der DDR zum Geltungsbereich des Grundgesetzes vollzogenen „Wiedervereinigung“ umging die Bundesrepublik zu dieser Zeit die grundsätzliche Revision ihrer Verfassung. Bundestag und Bundesrat beriefen aber eine Kommission ein, die den Bedarf an Aktualisierungen und Veränderungen an dem 1949 geschriebenen Dokument bestimmen sollte. Initiativen von Menschen mit Behinderungen nutzten diese Chance und forderten die Aufnahme der Kategorie „Behinderung“ in Artikel 3, der den Schutz vor Rassismus sowie unter anderem vor geschlechts- oder religionsbasierter Benachteiligung regelt. Die Chancen für diesen Vorschlag waren allerdings schlecht. In der Verfassungskommission stimmte zwar eine einfache Mehrheit für den Vorschlag, die für eine Aufnahmeempfehlung an die Parlamente nötige Zweidrittelmehrheit wurde aber verfehlt. Außerdem stand die konservative Kohl-Regierung der Ausweitung des Gleichbehandlungsparagraphens äußerst skeptisch gegenüber. Überraschend lenkte dann der Kanzler persönlich – wohl auch angesichts sinkender Umfragewerte im Wahlkampfsommer 1994 – bei einem Treffen mit dem Sozialverband VdK ein. Seit 15. November 1994 findet sich im Grundgesetz in Artikel 3, Absatz 3 der zweite Satz: „Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.“
Was ist Diskriminierung?
Dass ein Diskriminierungsverbot aber keineswegs Schlechterstellungen verhinderte, wurde in den 1990er Jahren schnell deutlich. Nach der Grundgesetzrevision blieb etwa die Architektur der meisten Neubauten voller Barrieren und Arbeitgeber:innen sortierten weiterhin Bewerbungen behinderter Menschen ungesehen aus. Auch vor Gericht wurde klar, dass Verfassungsparagrafen keine integrative Gesellschaft garantierten. Im Herbst 1997 wies das Verfassungsgericht die Beschwerde einer 13-Jährigen ab, die gegen ihren und den Willen ihrer Eltern in eine Sonderschule überwiesen worden war. Es bestand zwischen Gericht und Beschwerdeführer:innen kein Konsens darüber, ob der (verordnete) Besuch einer Sonderschule diskriminierend war. Die Richter:innen stellten sich auf den Standpunkt, dass eine Sonderbeschulung per se keine Benachteiligung darstellte, da diese Schulform ja auf die passgenaue Förderung behinderter Heranwachsender ausgerichtet war. Sie ignorierten den berechtigten Einwand vonseiten der Schülerin und ihrer Angehörigen, dass ein Sonderschulbesuch sehr wohl stigmatisierend wirken konnte und ein entsprechendes Zeugnis einen gravierenden Nachteil für die weitere Berufskarriere bedeutete.
Das Verbot von Benachteiligung warf die Frage auf, wie sich Diskriminierung im Alltag behinderter Menschen zeigte. Gemeinsam mit der Spendenlotterie Aktion Sorgenkind, die ihren paternalistisch-mitleidzentrierten Namen 2000 in Aktion Mensch änderte, starteten 1997 mehr als achtzig Interessenvertretungen von und für behinderte Menschen die Aufklärungskampagne „Aktion Grundgesetz“, die Bundespräsident Roman Herzog am dritten Jahrestag der Verfassungsänderung eröffnete. In den späten 1990er Jahren und frühen 2000er Jahren verteilten die Teilnehmer:innen der „Aktion Grundgesetz“ Werbematerialien mit Hinweisen auf bestehende Benachteiligungen, schrieben Bücher über nichtbehobene Missstände, beklebten Treppenstufen sowie andere Barrieren mit subversiven Sprüchen und demonstrierten zu Zehntausenden dafür, der rechtlichen eine lebensweltliche Gleichstellung behinderter Menschen folgen zu lassen.
Die Aktion Grundgesetz wies in den späten 1990er Jahren auf die Diskrepanz zwischen rechtlichem Diskriminierungsverbot und alltäglichen Benachteiligungsstrukturen hin (Postkarte ca. 1997), Quelle: Aktion Mensch
In Bezug auf weitere Antidiskriminierungsgesetze war die Kampagne erfolgreich. Seit 2006 verbietet das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz eine Benachteiligung aufgrund von Behinderung im Bildungsbereich, am Arbeitsplatz und beim Zugang zu Dienstleistungen. Auf globaler Ebene feierten die internationalen Behindertenbewegungen im selben Jahr einen rechtlichen Durchbruch, mit den nach langen Beratungen verabschiedeten UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK). Dieser haben sich mittlerweile 185 der 193 UNO-Mitglieder zumindest per Ratifikation angeschlossen. Sie haben sich unter anderem zur inklusiven Bildung, zu flächendeckender Barrierefreiheit und selbstbestimmte Leben bekannt. Die UN-BRK präzisiert, anders als vorherige bundesdeutsche Gleichbehandlungsgesetze, die Bereiche, in denen Diskriminierung vorliegt und beschreibt konkrete staatlichen Maßnahmen, mit denen diese abgebaut werden soll. Erneut zögerte die Bundesregierung mit der Umsetzung dieser Richtlinien, die einen massiven Umbau des segregierten Bildungs- und Sozialsystems bedeutet hätte. Das 2016 zur Implementierung der Konvention verabschiedete Bundesteilhabegesetz ist halbherzig oder überbürokratisch. Die UN-BRK reihen sich trotz ihres konkreten Forderungskataloges und ihres globalen Anspruchs in die ambivalente Wirkungsgeschichte vorheriger bundesdeutscher Gesetze ein.
Inwieweit die Konventionen und Gesetze tatsächlich architektonische, berufliche und alltägliche Ausschlüsse behinderter Menschen beseitigten, ist schwer zu bewerten. Zwar lässt sich ein Ausbau barrierearmer Infrastruktur (von akustischen Ampeln bis zu digitalen Dokumenten) in den vergangenen drei Jahrzehnten konstatieren. Gleichwohl ist für denselben Zeitraum die Diskriminierung behinderter Menschen in Bewerbungsverfahren, auf dem Wohnungsmarkt oder im Bildungssektor wohl dokumentiert.
Unübersehbaren Erfolg hatten die Aktivist:innen somit auf normativer Ebene, wo die rechtlichen Ansprüche seit Mitte der 1990er Jahre deutlich ausgeweitet wurden. Die Gesetze selbst bauten lebensweltliche Benachteiligungen selten direkt ab, doch sie gaben Bürger:innen weitergehende Möglichkeiten, Benachteiligungen anzuprangern und ihren Abbau einzuklagen. Sie gaben Menschen mit Behinderungen einerseits eine immer umfassendere Sprache, mit der strukturelle Faktoren von Ungleichheit als Menschenrechtsverletzungen benannt werden können. Andererseits sind sie eine juristische Handhabe, mit der gegen Diskriminierung vorgegangen werden kann. Diese Erfolgsgeschichte errungener Antidiskriminierungsnormen verdeckt jedoch ein Grundproblem, das im Zuge der Coronapandemie besonders hervortrat: In der Ausgestaltung konkreter Gesetze spielt die Expertise von Selbstvertretungen behinderter Menschen nach wie vor kaum eine Rolle..
„Triage“ und mangelnde politische Teilhabe
Je mehr sich das Coronavirus Anfang 2020 in Deutschland ausbreitete, desto stärker gewannen sozialdarwinistische Diskurse in der politischen Öffentlichkeit an Fahrt. Zunächst wurde besonders von den „vulnerablen Gruppen“, wie man betagte, chronisch kranke und behinderte Menschen rasch umschrieb, erwartet, sich zu isolieren und eine Schutzmaske zu tragen. In der Debatte um die Gestaltung der Intensivversorgung standen sie hinten an, angesichts knapper Ressourcen mahnte etwa der Tübinger Oberbürgermeister Boris Palmer im April 2020: „Wir retten in Deutschland möglicherweise Menschen, die in einem halben Jahr sowieso tot wären.“
Das vermeintliche „Recht des Stärkeren“ bei der Ressourcenverteilung stellte sich indes nirgends so dringend wie bei einer möglichen ‚Triage‘. Diese gehört weiterhin zu den Schreckgespenstern von Covid-19, auch wenn sie derzeit in weiter Ferne scheint. Im Frühjahr 2020 glaubten auch Mediziner:innen, dass sie in Deutschland unmittelbar bevorstehen würde. Doch: Nach welchen Kriterien kann, soll und darf intensivmedizinische Betreuung verteilt werden? Keine dieser Fragen war geregelt. Ärzt:innen und andere Klinikangestellte, die diese Entscheidungen schließlich unter Zeitdruck treffen müssen, verlangten verständlicherweise nach verbindlichen Handlungsempfehlungen. Eine Handreichung erstellte die Deutsche Interdisziplinäre Vereinigung für Intensiv- und Notfallmedizin (DIVI) Ende März des Jahres. Im Zentrum ihrer Empfehlungen stand die Clinical Frailty Scale, ein geriatrisches Einteilungssystem mit neun Unterkategorien, in dem anhand des „Gebrechlichkeitsgrades“ von „Sehr fit“ bis „Terminal erkrankt“ diejenigen identifiziert werden sollen, bei denen ein „Behandlungserfolg“ wahrscheinlich ausbleiben würde.
Rasch intervenierten Interessenvertretungen von Menschen mit Behinderung gegen die Kopplung von körperlicher Abweichung, Pflegebedarf und einem nachrangigen Zugang zu lebenserhaltenden Maßnahmen. Sie erkannten in der Heranziehung von Kategorien wie „Gebrechlichkeit“ zur Verteilung medizinischer Ressourcen ein Fortwirken eugenischer Denktraditionen. Dass Menschen mit Behinderungen weit über das Ende des Nationalsozialismus hinaus als Belastung für den Sozialstaat und das Gesundheitssystem begriffen wurden, stellte zuletzt die Historikerin Dagmar Herzog in ihrem Buch Unlearning Eugenics heraus. Der Aufschrei der Selbstvertretungen sorgte im Frühjahr 2020 zwar dafür, dass die DIVI ihre Empfehlungen überarbeitete und sich von einer Schlechterstellung behinderter Menschen distanzierte, allerdings ohne die „Gebrechlichkeitsskala“ aufzugeben. Eine Gesetzesinitiative der damaligen Bundesregierung, Menschen mit Behinderungen vor einer Diskriminierung in der Intensivmedizin zu schützen, blieb hingegen aus. Es war wiederum an einzelnen behinderten Menschen selbst, mit ihrer Verfassungsbeschwerde vom Juni 2020 ihre Rechte einzuklagen. Zwar konnten Aktivist:innen über öffentliche Kampagnen neue gesetzliche Vorschriften erringen und Konventionen auf den Weg bringen, auf die sich diskriminierte Menschen mit Behinderungen vor Gericht beziehen können. Doch aufgrund der fehlenden Einbeziehung von Selbstvertretungen bei der Erstellung von Gesetzesentwürfen gibt es keine Garantie, und dies kann in Extremsituationen wie der Covid-19-Pandemie fatal sein.
Fehlende Awareness
Denn das ‚Triage‘-Urteil vom Dezember 2021 war keine, mit einer politischen Vokabel der letzten Monate gesprochen, Zeitenwende. Die neue Bundesregierung und die zuständigen Justiz- und Gesundheitsminister begrüßten das Verfassungsgerichtsurteil zwar in den sozialen Medien.
Prof. Karl Lauterbach, @Karl_Lauterbach: Ich begrüsse das Urteil des BVG ausdrücklich. Menschen mit Behinderung bedürfen mehr als alle anderen des Schutzes durch den Staat. Erst Recht im Falle einer Triage. Jetzt aber heisst es, Triage durch wirksame Schutzmassnahmen und Impfungen zu verhindern
Marco Buschmann, @MarcoBuschmann: Das erste Ziel muss sein, dass es erst gar nicht zu einer #Triage kommt. Wenn aber doch, dann bedarf es klarer Regeln, die Menschen mit Handicaps Schutz vor Diskriminierung bieten. Die #BReg wird dazu zügig einen Entwurf vorlegen.
Wirklich zügig handelten sie aber nicht. Ein entsprechender Gesetzesentwurf lag erst im Juni 2022, ein halbes Jahr nach dem Verfassungsgerichtsurteil, und wurde am 13. Oktober in erster Lesung im Bundestag debattiert. Ob das entstehende Gesetz Menschen mit Behinderungen tatsächlich vor einer Benachteiligung schützt, ist mehr als fraglich. So fordern einige Mediziner:innen bereits, eingeleitete Maßnahmen abbrechen zu können, um die Ressourcen für Patient:innen mit augenscheinlich besseren Überlebensprognosen zur Verfügung zu stellen. Zwar wird diese „Ex-Post-Triage“ im bestehenden Entwurf wie eine Diskriminierung auf Grundlage von Behinderung oder anderer Identitätsmerkmale ausdrücklich verboten werden. Über die Zuteilung von überlebensnotwendigen Ressourcen sollen weiterhin medizinische Kriterien entscheiden. Die von Vertreter:innen von Menschen mit Behinderungen gemachten Alternativvorschläge zur Organisation einer möglichen ‚Triage‘, vor allem einer randomisierten Zuteilung von Ressourcen unter Patient:innen mit Überlebenschancen nach dem Zufallsprinzip wurden weder diskutiert noch übernommen.
Einer der Gründe für den geringen Durchschlag gesetzlicher Maßnahmen für die lebensweltliche Gleichstellung, so zeigt es die ‚Triage‘-Kontroverse wie die gesamte deutsche Behindertenpolitik seit 1990, ist die mangelnde Teilhabe behinderter Menschen an gesetzgeberischen Prozessen. Dass bei den jüngsten Ausschussberatungen im Gesundheitsministerium über eine geeignete Neuregelung der ‚Triage‘ Selbstvertretungen behinderter Menschen zunächst fehlten, verwundert kaum. Da sie auf den höchsten politischen Ebenen vielfach ausgeschlossen sind, bleibt Menschen mit Behinderungen meist nichts anderes übrig, als gegen Diskriminierungen zu demonstrieren oder vor Gericht zu ziehen. Zwar trieben und treiben Aktivist:innen seit Jahrzehnten gewissenmaßen den Gesetzgeber vor sich her und erwirkten durch ihr Engagement immer explizitere Gesetzesnormen, auf die sie verweisen konnten. Da die Selbstvertretungen im legislativen Prozess jedoch wenig Gehör fanden, blieb der Effekt gesetzlicher Regelungen oft unzureichend.
Anlässlich des diesjährigen 5. Mai, seit 1992 europaweiter „Protesttag für die Gleichstellung und Anti-Diskriminierung Behinderter“, blickte die Interessenvertretung Selbstbestimmt Leben in Deutschland e. V. (ISL) auf drei Jahrzehnte Aktivismus zurück. Zum Jubiläum betonte die Organisation ihren Stolz auf erkämpfte Gesetze, bilanzierte aber auch: „Die schönsten Regelungen und Gesetze nützen also nichts, wenn wir deren konkrete Umsetzung nicht einfordern und dafür sorgen, dass diese barrierefrei und inklusiv erfolgen.“ Dieser Satz trifft die geschichtliche Wirklichkeit Realität der letzten dreißig Jahre und beschreibt das strukturelle Hindernis auf dem Weg zur Gleichstellung. Diese wird nur möglich, wenn Menschen mit Behinderung ihre seit Jahrzehnten verbrieften Rechte nicht nur seltener rückwirkend einklagen müssen, sondern wenn die Bundesregierung die Expertise von Selbstvertretungen bei Gesetzesinitiativen von vornherein einbezieht – das wäre tatsächliche Inklusion und Selbstbestimmung.