Es war ein stürmischer Tag im April 1942, als ein völlig überladenes Boot mit verzweifelten Geflüchteten von der griechischen Ägäis-Insel Chios aufbrach. Tragischerweise erreicht es sein Ziel nie. Bevor es die sichere türkische Küste erreichen konnte, zerschellte es an einem Riff. Nur neunundzwanzig der Flüchtenden erreichten schwimmend das rettende Ufer. Über zweihundert weitere Menschen, viele von ihnen Kinder und Ältere, ertranken. Viele weitere ereilte dasselbe Schicksal auf ihrer Flucht vor der deutschen Besatzungsmacht.
Die griechischen Geflüchteten ertranken im gleichen Meer wie Tausende andere heute. Weit mehr als zwanzigtausend Menschen sind es seit 2014. Genauere, ständig steigende Zahlen registriert das Missing Migrant Project der IOM in einer bitteren Statistik. Erst vor wenigen Wochen kenterte Mitte November 2023 ein Boot an der gleichen Stelle vor der türkischen Küste zwischen Çesme und der griechischen Insel Chios wie im April 1942. Mindestens fünf Menschen ertranken, zwei gelten als vermisst und sechs überlebten das Unglück. Der einzige Unterschied zwischen den heutigen und den damaligen Tragödien ist die Richtung und Herkunft der Flüchtenden.
Die kurze Entfernung zwischen den griechischen Inseln Chios, Samos oder Lesbos und dem türkischen Festland machen die östliche Ägäis zu unterschiedlichen Zeiten zu einer offensichtlichen Wahl für Flüchtende aus und nach Europa. 1942 schwamm sogar ein junger Mann die knapp sieben Kilometer zur türkischen Küste. Er steckte seine Habseligkeiten in einen wasserdichten Behälter und rastete auf den Felsen einer kleinen, unbewohnten Insel auf halber Strecke. Im Jahr 2015, schwammen zwei junge Männer aus Syrien den gleichen Weg in die andere Richtung. Einer von ihnen, Hesham Moadamani, erinnerte sich Jahre später an den Moment als er ins Wasser sprang: „Es war der größte Moment der Angst, den ich je erlebt habe.“ Alle drei, der unbekannte Grieche sowie die beiden Syrer, konnten sich die teure Überfahrt mit einem Boot nicht leisten. Alle flohen, wie viele andere vor, nach und mit ihnen, vor Krieg, Not und einem brutalen Regime: Die Syrer*innen vor dem Assad-Regime und dem brutalen, bis heute andauernden Krieg. Die Griech*innen vor der deutschen Nazi-Besatzung.
Von Griechenland in den Kongo: Europäische Flüchtlinge in einer kolonialen Welt
Die Lage in Griechenland damals war dramatisch, nachdem das Land von deutschen und italienischen Soldaten erobert und besetzt worden war. Vor allem der Winter 1941/42 war verheerend, in dem rund 300.000 Menschen verhungerten. Ihr Tod war das Ergebnis der brutalen Ausbeutung des Landes durch die deutsche Besatzungsmacht und einer alliierten Seeblockade. Auch auf die Massenflucht in die Türkei reagierten die Deutschen mit Gewalt: Sie verboten jegliche Überfahrten, beschlagnahmten und zerstörten griechische Boote. Die Inselbewohner*innen waren gezwungen, heimlich nachts überzusetzen. Die Preise für die Fahrten in türkischen Booten stiegen merklich.
Die Regierung der im Zweiten Weltkrieg neutralen Türkei wurde mit dem Eintreffen von immer mehr Geflüchteten zusehends unwillig, weitere aufzunehmen. Erst als britische Regierungs-Vertreter im Sommer 1942 zusagten, die Griech*innen aufzunehmen und in ihr Hoheitsgebiet zu evakuieren, willigte die Türkei ein, weitere Boote anlanden zu lassen. Das britische Militär richtete ein Transit-Lager im syrischen Aleppo ein und transferierte die Geflüchteten – nach Befragungen – weiter in Flüchtlingslager in Palästina und Ägypten. Als die faschistischen Armeen im Sommer 1942 auf Ägypten vorrückten, verlegte die britische Flüchtlingsverwaltung möglichst viele Griech*innen weiter weg vom Kriegsgeschehen. Schließlich wurden knapp 3.000 von ihnen via Kenia und Uganda nach Tansania und in den östlichen Kongo, Ruanda und Burundi gebracht, wo sie in Flüchtlingslagern der belgischen Kolonialverwaltung das Kriegsende 1945 erlebten.
In den Lagern wurden die Geflüchteten, in der Mehrzahl Frauen und Kinder, von britischen Beamten, lokalen Arbeiter*innen und den Mitarbeiter*innen internationaler Organisationen versorgt. Im Herbst 1943 war auf Initiative der USA, Großbritanniens, der Sowjetunion und Chinas die United Nations Relief and Rehabilitation Administration (UNRRA) als Welthilfsorganisation gegründet worden, zu deren Zweck die Versorgung und Rückführung von Geflüchteten und verschleppten Bürgern der Vereinten Nationen bestimmt wurde. Sie war auch in Afrika für die griechischen aber auch polnischen Geflüchteten zuständig, die ebenfalls nach Ostafrika kamen und damit international als Flüchtlinge anerkannt waren. Nach dem Kriegsende übernahm zunächst die 1946 gegründete Internationale Refugee Organization ihre Betreuung, 1951 dann der zusammen mit der Genfer Flüchtlingskonvention eingerichtete United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR).
Im Vergleich zu den heutigen Flüchtlingslagern auf den griechischen Inseln lebten die europäischen Flüchtlinge während des Zweiten Weltkrieges insbesondere in Afrika unter durchaus besseren Bedingungen. Ein Bericht der UNRRA beschrieb 1944 die Lager im Kongo gar als die vermeintlich besten der Welt. Hierzu trug auch bei, dass die europäischen Geflüchteten in der kolonialen Gesellschaftsordnung bevorzugt behandelt und unterstützt wurden.
Flüchtlingsstatus nur für Europäer*innen
Die koloniale Ordnung, die das internationale Flüchtlingsregime während des Zweiten Weltkriegs grundierte, prägte auch die nach 1951 ratifizierte Genfer Flüchtlingskonvention (GFK). Sie enthielt den einschränkenden Zusatz, dass die Konvention nur für Personen galt, die aufgrund von „Ereignissen, die vor dem 1. Januar 1951 in Europa eingetreten sind“, geflüchtet waren. Die Konvention formulierte also kein universales Grundrecht, sondern gewährte Schutz nur mit einer zeitlichen und geographischen Einschränkung. Vor allem die jüdischen Flüchtlinge der 1930er und 1940er Jahre, die sich über die gesamte Welt verteilt hatten, sowie die Millionen in Deutschland gestrandeten ehemaligen Zwangsarbeiter*innen, KZ-Überlebende und Kriegsgefangene („Displaced Persons“) gelangten so unter das Mandat des internationalen Flüchtlingsrechts. Für die 14 Millionen Menschen, die 1948 nach der Teilung Indiens und Pakistans vertrieben wurden, sahen sich die internationalen Organisationen des Flüchtlingsschutzes hingegen nicht zuständig.
In den Verhandlungen zur Genfer Flüchtlingskonvention stellte eine indische Delegierte insofern 1950 frustriert fest: „Die Vereinten Nationen sollten versuchen, nicht nur besonderen Teilen der Weltbevölkerung zu helfen, sondern allen notleidenden Menschen überall. Leiden kennt keine rassischen oder politischen Grenzen; es ist für alle gleich.“ Die indische Regierung sah die Konvention und den UNHCR als weitere Institution allein für Europäer*innen und ratifizierte sie folglich nicht. Auf die großen außereuropäischen Flüchtlingskrisen der ersten Nachkriegsjahre reagierte die internationale Gemeinschaft entsprechend nicht mit ihren neuen Strukturen eines allgemeinen Flüchtlingsrechts, sondern mit der Gründung spezieller Organisationen. Für die Vertriebenen des Koreakriegs wurde 1950 die bis 1958 bestehende United Nations Korean Reconstruction Agency (UNKRA) gegründet. Im gleichen Jahr nahm die bis heute bestehende United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (UNRWA) ihre Arbeit für palästinensische Geflüchtete auf. Sie wurden als Sonderproblem angesehen, während die „normalen“ Flüchtlinge aus Europa kamen.
Die Universalisierung des Flüchtlingsrechts durch die Dekolonisierung
Auch in der Begründung des internationalen Flüchtlingsrechts schlug sich also nieder, dass große Teile der Welt in den 1950er Jahren noch immer imperial beherrscht waren und sich die Kolonialregierungen die Einmischung in ihre Kolonien verbaten. Die Gewährung von fundamentalen, einklagbaren Menschenrechten war nicht in ihrem Interesse. Dies zeigte sich auch noch am Ende des Jahrzehnts, als ab 1959 im damals noch britisch regierten Uganda und Tanganjika tausende Geflüchtete ankamen, die vor Gewalt im benachbarten Ruanda flohen. Die britische Kolonialregierung war zwar offen für humanitäre Unterstützung von außen, sie wollte allerdings keinesfalls, dass die ruandischen Geflüchteten international anerkannt wurden. Als der Präsident des gerade unabhängig gewordenen Tansanias, Julius Nyerere, im Oktober 1961 die UNHCR um Anerkennung der ruandischen Geflüchteten und Unterstützung bei ihrer Versorgung bat, lehnten britische Offizielle dies ab.
Ein Vertreter Großbritanniens bemerkte hierzu lapidar, es gebe „viele Flüchtlingsprobleme in der Welt – Tibeter, Angolaner, Kubaner, usw.“ und dass „die Mittel des Hochkommissars […] nur für die bestehenden Verpflichtungen ausreichen“ würden. Nach Meinung der britischen Kolonial- bzw. ex-Kolonialmacht war der UNHCR und die mit ihm verbundenen Regelungen des Flüchtlingsschutzes nur auf europäische Vertriebene anwendbar. Für sie war das Mandat des UNHCR bereits zuvor auf Ungar*innen ausgeweitet worden, die nach der Niederschlagung des Volksaufstandes 1956 in den Westen flohen. Im Angesicht des aufziehenden Kalten Kriegs legte man die Flüchtlings-Definition gerne entsprechend großzügig aus.
Ähnlich wie mit den ruandischen Geflüchteten in Ostafrika, sah es in Nordafrika aus. Aufgrund des algerischen Unabhängigkeitskriegs waren ab 1957 Tausende in die benachbarten, gerade frisch unabhängigen Staaten Marokko und Tunesien geflohen. Tunesien hatte daraufhin den UNHCR um Unterstützung gebeten, doch die französische Kolonialmacht hatte kein Interesse an einer weiteren Internationalisierung des Konflikts. Sie sahen die Geflüchteten nicht als internationales Problem, sondern als eine innerfranzösische Angelegenheit an.
Doch mit den wachsenden Forderungen aus dem globalen Süden ließ sich diese Sichtweise langfristig nicht mehr halten. Sie setzten nicht zuletzt den UNHCR selbst unter Druck, der ein Interesse daran hatte, nicht als rein europäische Organisation gesehen zu werden. Der damalige Hochkommissar Auguste Lindt fürchtete schon anlässlich der algerischen Flüchtlingskrise, dass man ihm Diskriminierung vorwerfen und ihn als „Hochkommissar für ausschließlich europäische Flüchtlinge“ bezeichnen könnte. Ein Weg aus diesem Dilemma bot zunächst die sogenannte „good office“-Formel: Unter ihr konnte der UNHCR seine Hilfe anbieten, ohne dass hierfür eine Rechtsgrundlage geschaffen werden musste. Das bedeutete, dass die algerischen Geflüchteten zwar rechtlich nicht als internationale Flüchtlinge anerkannt wurden, der UNHCR dennoch aber zusammen mit staatlichen Stellen und internationalen Hilfsorganisationen tätig werden konnte.
Es war ein Kompromiss, der in der Folge die sukzessive Erweiterung des internationalen Flüchtlingsregimes ermöglichte: Im Laufe der 1960er Jahre wurden immer mehr afrikanische Länder unabhängig, traten der UN bei und forderten zunehmend lauter eine Universalisierung des Flüchtlingsrecht ein. Mitte der 1960er Jahre hatten sie schließlich Erfolg. Das UN-Protokoll von 1967 erweiterte die Flüchtlingskonvention von 1951 und brachte erstmals eine allgemeine Flüchtlingsdefinition in das internationale Recht ein. Es waren die kürzlich unabhängig gewordenen, postkolonialen Staaten außerhalb Europas, die aus dem partikularen, auf die Erfahrungen des Zweiten Weltkrieges konzentrierten Flüchtlingsrechts ein tatsächlich universelles Instrument machten.
Der „Mythos der Differenz“ und die Einschränkung universeller Rechte
Im Laufe der 1980er und 1990er Jahre, als mit dem Ende des Kalten Krieges zunehmend mehr Geflüchtete Europa und andere reiche Länder erreichten, wurde das universelle Flüchtlingsrecht sukzessive wieder restriktiver ausgelegt. Unterfüttert wurde diese Politik vom „Myth of Difference“ so der Rechtswissenschaftler B.S. Chimni, demgemäß die europäischen Flüchtlinge der Weltkriege und des Kalten Kriegs sich angeblich fundamental von den späteren Geflüchteten aus Afrika, Asien oder Lateinamerika unterschieden hätten – eine Behauptung, die den zunehmenden Abbau des Flüchtlingsschutzes legitimieren sollte. In der Folge kam es zu einem zunehmenden Strategiewechsel von der Akzeptanz Geflüchteter hin zu einer Politik der regionalen Eindämmung von Fluchtbewegungen und der Bevorzugung von Repatriierung. Die Geflüchteten sollten möglichst nah an ihren Herkunftsländern bleiben und alsbald zurückkehren. So leben heute denn auch rund 80 % aller registrierten Flüchtlinge im Globalen Süden.
Die Geschichte des internationalen Flüchtlingsrechts zeigt, dass dieses nicht allein aus den Erfahrungen der Weltkriege in Europa entstand. Zweifellos war der rechtliche Schutz aller Geflüchteter von manchen der an der Entstehung der Genfer Flüchtlingskonvention Beteiligten gewollt, doch war diese zunächst nur ein geographisch und zeitlich begrenztes Instrument. Erst im Zuge der Dekolonisierung wurde hieraus ein tatsächlich globales, universelles Menschenrecht – ein Recht allerdings, dass heute vor allem im globalen Norden immer stärker unter Beschuss gerät. In einem Überbietungswettbewerb der Grausamkeiten werden aktuell immer schärfere Einschnitte vorangetrieben. Europäische Pläne der Auslagerung von Asylverfahren in Lager möglichst weit weg von Europa folgen einer Logik der Abschreckung und auf den ersten Blick scheint es wie die Wiederkehr der Verlagerung griechischer Geflüchteter in den Kongo (oder eben auch nach Ruanda). Im Gegensatz zu damals und zur aktuellen Situation im Ost-Kongo herrscht heute in weiten Teilen Europas aber kein Krieg und keine Not und darum ist Europa zur Zeit ein sicherer Zufluchtsort, der Menschen in Not aufnehmen sollte.
Eine historisch fundierte Auseinandersetzung mit dem Flüchtlingsrecht zeigt, dass ein Eintreten für die Grundrechte von Verfolgten und Fliehenden nicht allein eine Lehre aus dem Zweiten Weltkrieg ist. Es ist auch eine Errungenschaft der Dekolonisierungsbewegungen, die dies gegen die Interessen der europäischen Kolonialmächte durchsetzten.