Die Genfer Flüchtlingskonvention vom 28. Juli 1951 bildet bis heute das Kernstück des internationalen Flüchtlingsrechts. Sie war allerdings kein aus der Erinnerung an den Holocaust abgeleiteter Versuch, allen Flüchtlingen Rechte zu verleihen, sondern sollte vielmehr die Staaten vor weiterreichenden Verpflichtungen schützen.

  • Jakob Schönhagen schreibt in der „Forschungsgruppe Zeitgeschichte“ der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg an einer Arbeit zur Entstehung und Globalisierung der internationalen Flüchtlingspolitik nach dem Zweiten Weltkrieg. Seit 2021 arbeitet er als wissenschaftlicher Mitarbeiter am Historischen Seminar der TU Darmstadt.

Das 20. Jahr­hun­dert war ein Jahr­hun­dert der Flucht. Nach 1918 wurden in Europa über 13 Millionen Menschen zu Flücht­lingen. Während und nach dem Zweiten Welt­krieg flohen welt­weit mindes­tens 175 Millionen Menschen, knapp acht Prozent der Weltbevölkerung. 

Das vergan­gene Jahr­hun­dert war aber auch eine Epoche huma­ni­tärer Aufbrüche. 1948 formu­lierten die Vereinten Nationen die Allge­meine Menschen­rechts­er­klä­rung. Und am 28. Juli 1951 unter­schrieben 12 Staaten im Völker­bun­de­spa­last das Abkommen über die Rechts­stel­lung der Flücht­linge, die Genfer Flücht­lings­kon­ven­tion. Bis heute sind ihr 149 Staaten beigetreten, sie bildet den Kern des inter­na­tio­nalen Rechts zum Schutz für Flüchtlinge.

Auf den ersten Blick drängt sich gera­dezu der Eindruck auf, der Rechts­text, dessen 70. Jubi­läum in wenigen Wochen begangen wird, sei eine mora­li­sche Lehre und Antwort auf die Verwer­fungen der ersten Jahr­hun­dert­hälfte gewesen. Die Genese aber ist weitaus kompli­zierter. Viele Wege haben im Juli 1951 nach Genf geführt – und sie waren alles andere als geradlinig. 

Die Etablie­rung eines Politikbereichs

Als sich im 19. Jahr­hun­dert in Europa allmäh­lich das Natio­nal­staats­mo­dell durch­setzte, kam das Bedürfnis auf, Zuge­hö­rig­keiten recht­lich zu defi­nieren. Wer galt als Staats­bürger? Wer darf ausreisen, wer einreisen? Die jungen Natio­nal­staaten standen vor funda­men­talen Fragen.  Beson­ders drän­gend wurden sie, als im Zuge der poli­ti­schen Revo­lu­tionen immer wieder Exilanten um Unter­schlupf baten. 

In diesem Zuge schlossen mehrere euro­päi­sche Länder poli­zei­liche und straf­recht­liche Verein­ba­rungen mitein­ander. Sie einigten sich, poli­ti­sche Flücht­linge nicht auszu­lie­fern; so entstand ein Netz bila­te­raler Verträge und damit eine Vorform des Non-Refoulement-Prinzips.  Die Ursprünge der inter­na­tio­nalen Flücht­lings­po­litik jedoch liegen in der Zeit nach dem Ersten Welt­krieg. Der Völker­bund defi­nierte den Begriff des „Flücht­lings“ jeweils situativ – das heißt für jede Krise neu – nach der Zuge­hö­rig­keit zu einem natio­nalen, ethni­schen, reli­giösen oder poli­ti­schen Kollektiv. 1921 berief er Fritjof Nansen zum Hoch­kom­missar für russi­sche, 1924 für arme­ni­sche Flücht­linge; 1933 entstand das vom Völker­bund unab­hän­gige Kommis­sa­riat für Flücht­linge aus Deutsch­land. Dazu kam der 1922 entwor­fene Nansen­pass, der staa­tenlos gewor­denen Flücht­lingen zumin­dest erlaubte, in das Land zurück­zu­kehren, das den Pass ausge­stellt hatte. Doch insge­samt blieben Umfang und Erfolg dieser Insti­tu­tionen begrenzt.

Nach 1945 erhielten zwei Elemente beson­dere Bedeu­tung: Zum einen wurde aus dem Nansen­pass 1946 das „London Travel Docu­ment“ und schließ­lich 1951 der „Konven­ti­ons­pass“  der Genfer Flücht­lings­kon­ven­tion. Wich­tiger aber war eine Idee, die schon im Welt­krieg an Substanz gewonnen hatte: die Idee einer inter­na­tio­nalen Migra­ti­ons­steue­rung, um das Flücht­lings­pro­blem in tech­no­kra­ti­scher Weise ein für alle Mal aus der Welt zu schaffen. Die Alli­ierten und insbe­son­dere die USA erblickten in den „Displaced Persons“ (DPs) ein zentrales Problem der Nach­kriegs­zeit: Der Krieg hatte Millionen von Menschen entwur­zelt; die erfolg­reiche Repa­tri­ie­rung dieser Flücht­linge erschien daher als Lack­mus­test jeder neuen Frie­dens­ord­nung. Die alli­ierten Planungs­stäbe dachten dabei durchaus global. Für sie war das Flücht­lings­pro­blem die präze­denz­lose Krise eines präze­denz­losen Kriegs. Doch während in anderen Berei­chen, etwa für die Wirt­schaft mit dem Abkommen von Bretton Woods 1944, lang­fris­tige Struk­turen einer west­lich domi­nierten Nach­kriegs­ord­nung ersonnen wurden, erkannten die alli­ierten Planer im Millio­nen­heer der Flücht­linge kein struk­tu­relles, sondern bloß ein vorüber­ge­hendes Folge­pro­blem des Krieges. Eine in die Zukunft gerich­tete Insti­tu­tio­na­li­sie­rung der Flücht­lings­po­litik hatten sie nicht im Sinn. 

Die Alli­ierten schufen daher zwei zeit­lich begrenzte Orga­ni­sa­tionen: Die UN Reflief and Reha­bi­li­ta­tion Admi­nis­tra­tion repa­tri­ierte knapp sechs Millionen Menschen in Europa und im pazi­fi­schen Raum noch einmal sechs Millionen Japaner, Koreaner und Chinesen. Weil sich aber viele euro­päi­sche DPs weigerten, in ihre nun sowje­tisch domi­nierten Herkunfts­länder zurück­zu­kehren, wurde die Repa­tri­ie­rung von Flücht­lingen zusätz­lich durch ein inter­na­tional regle­men­tiertes Neuan­sied­lungs­pro­gramm ergänzt. Inner­halb von fünf Jahren siedelte die Inter­na­tio­nale Flücht­lings­or­ga­ni­sa­tion (IRO) eine Million euro­päi­sche DPs in über 25 Staaten an. In den Augen der Planer war diese nicht zuletzt eine Frie­den­si­che­rungs­maß­nahme im aufzie­henden Kalten Krieg – eine tech­ni­sche und humane Alter­na­tive zu den ethni­schen Säube­rungen im und nach dem Krieg. Doch das Programm war auf Europa beschränkt.

Ein globales Problem …

Die Zahl der welt­weiten Flücht­linge aber nahm nach dem Zweiten Welt­krieg weiter zu. Der Bürger­krieg in China entwur­zelte Millionen Menschen, infolge der Teilungs­un­ruhen nach 1947 flohen in Paki­stan und Indien mindes­tens 15 Millionen, nach Deutsch­land strömten 12 Millionen Vertrie­bene, 700.000 Araber wurden 1948 aus ihren Wohn­ge­bieten im neuge­grün­deten Staat Israel vertrieben, im Zuge des Korea­kriegs erwar­tete man eine Massen­flucht. Die Globa­lität des Problems war offenkundig.

Daher drängten mehrere Hilfs­ver­bände und Staaten des globalen Südens auf eine welt­weite Hilfs­or­ga­ni­sa­tion. Parallel dazu strebten mehrere Rechts­ex­perten danach, den Geflüch­teten einen Ort im inter­na­tio­nalen Recht zu geben: Flücht­linge galten als recht­liche Anomalie. Da das Völker­recht Indi­vi­duen über die Zuge­hö­rig­keit zu Natio­nal­staaten schützt, waren Flücht­linge doppelt schutzlos, national wie inter­na­tional. Die beiden Leiter der Rechts­ab­tei­lung der IRO, Alex­ander Kull­mann und Paul Weis, wurden zu den wich­tigsten Trieb­kräften des Rechts­pro­jekts. Sie gehörten einer Gruppe einfluss­rei­cher Juristen an, die am Ende der 1940er Jahre mehrere wich­tige Rechts­texte entwarfen und das inter­na­tio­nale Recht grund­le­gend neu gestal­teten. So sollten inter­na­tio­nale Normen etwa die Benach­tei­li­gung von Frauen beenden, Minder­hei­ten­pro­bleme lösen oder den Krieg einhegen und ganz allge­mein die Posi­tion des Indi­vi­duums im Völker­recht stärken.

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Als 1947/48 über die Charta der Menschen­rechte beraten wurde, sah diese Gruppe ihre Chance gekommen. Die Diskus­sionen über den Asyl-Paragraphen aber offen­barten ein unauf­lös­li­ches Span­nungs­ver­hältnis: Sollte grund­sätz­lich ein indi­vi­du­eller Anspruch auf Asyl prokla­miert werden – oder viel­mehr ein staat­li­ches Recht, Asyl zu gewähren? Indi­vi­du­elle Rechte standen Souve­rä­ni­täts­vor­be­halten gegen­über; die USA und Groß­bri­tan­nien argu­men­tierten, man könne Staaten nicht zwingen, eine unbe­stimmte Anzahl an Flücht­linge aufzu­nehmen. Schließ­lich kam es zu einer abge­schwächten Formu­lie­rung. Zwar sollten Flücht­linge Asyl bean­tragen dürfen – ob dieses aber gewährt würde, blieb Vorrecht der Aufnah­me­länder. Die Souve­rä­nität der Staaten wurde nicht ange­tastet. Deshalb drängten die desil­lu­sio­nierten Rechts­ex­perten fortan darauf, Flücht­lings­rechte in einem eigen­stän­digen Rechts­text fest­zu­halten. Für sie wurde die dann in Genf unter­zeich­nete Flücht­lings­kon­ven­tion zu einer Art letzten Chance. 

… und eine regional begrenzte Lösung im Kalten Krieg

Doch auch hier zeigte sich relativ schnell, dass ein univer­seller Rechts­text niemals das Licht der Welt erbli­cken würde: IRO-Jurist Gustave Kull­mann stellte fest, eine künf­tige Konven­tion müsse „in dem Sinne realis­tisch [sein], dass sie nicht über das hinaus­geht, was vernünf­ti­ger­weise von einem liberal-demokratischen Staat verlangt werden kann.“

Vor allem im US-Kongress verfing die Idee nicht, nicht nur kurz­fristig nach dem Krieg, sondern lang­fristig eine welt­weite Struktur der Flücht­lings­hilfe zu etablieren. Stell­ver­tre­tend für viele betonte der texa­ni­sche Demo­krat Ed Gossett schon 1946 im Reprä­sen­tan­ten­haus: „Es gibt wahr­schein­lich 100 Millionen Menschen auf der Welt, die gerne in unser Land kommen würden, viele leiden weitaus schlimmer als die DPs in Europa. Millionen verhun­gern in China und Indien. Aber es gibt eine Grenze, wie viele auswär­tige Menschen wir aufnehmen können.“ 

Gossetts Einwand beschrieb sinn­bild­lich, wie sehr sich die Wahr­neh­mung verschoben hatte: In einer Welt voller Flücht­linge könne man niemals allen helfen, lautete fortan die Über­zeu­gung. Ange­sichts der Flücht­lings­zahlen konnte es nur darum gehen, den eigenen Staat vor zu großen Verpflich­tungen zu schützen. Und so rang der Kongress der Truman-Administration das Verspre­chen ab, keine prak­ti­schen UN-Hilfsaktionen mehr zu unter­stützen. In Groß­bri­tan­nien, dem zweit­größten Geld­ge­ber­staat der inter­na­tio­nalen Hilfs­be­mü­hungen, gestal­tete sich die Debatte ganz ähnlich. 

Aus Sicht der Truman-Administration war es primär von sicher­heits­po­li­ti­scher Rele­vanz, dass die verblie­benen rund 200.000 DPs in Europa versorgt würden. Als Besat­zungs­macht waren die USA daran inter­es­siert, die Versor­gung an die Aufnah­me­staaten zu über­geben, das hieß an West­deutsch­land und Öster­reich. Für die US-Regierung war die Flücht­lings­kon­ven­tion ein Vehikel, um völker­recht­lich sicher­zu­stellen, dass es Aufgabe der euro­päi­schen Aufnah­me­staaten sei, die verblie­benen DPs zu schützen und aufzunehmen. 

Eine Konven­tion für die Vergangenheit

Vor dem Hinter­grund dieser poli­ti­schen Entscheide und Posi­tionen begann am Ende der 1940er Jahre die Grün­dungs­de­batte der Flücht­lings­kon­ven­tion. Sie zog sich zwei Jahre hin, bis die letzten Details auf einer diplo­ma­ti­schen Konfe­renz in Genf im Juli 1951 geklärt wurden. Die Konven­tion defi­nierte Personen als Flücht­ling, die vor dem 1. Januar 1951 und „aus begrün­deter Furcht“ vor rassis­ti­scher, reli­giöser oder poli­ti­scher Verfol­gung aus ihrem Heimat­land geflohen waren. Diese Flücht­linge erhielten soziale und wirt­schaft­liche Rechte, fortan durften Staaten sie nicht mehr in ihre Flucht­länder zurück­schi­cken. Damit aber gewähr­te die Konven­tion kein Recht auf Asyl und keine Einrei­se­rechte für Indi­vi­duen, sondern normierte das Recht im Asyl, nicht auf Asyl.  Vor allem aber konnten die Unter­zeich­ner­staaten bei der Rati­fi­zie­rung die Defi­ni­tion des Flücht­lings einschränken und wählen, sie auf Europa zu limi­tieren. Die New York Times kommen­tierte: „Was als Konven­tion für die gesamte Welt begonnen hatte, endete als Konven­tion für Europa.“ Zudem beschrieb sie ledig­lich über Grenzen flie­hende Menschen als Flücht­linge. Binnen­ver­trie­bene, zum Zeit­punkt in China, West­deutsch­land, Indien und Paki­stan die mit Abstand größten Flücht­lings­gruppen, ließ sie dezi­diert außen vor. Am Ende rieb man sich daher im US-State Depart­ment die Hände. Die Hilfs­ver­bände und Rechts­ex­perten aber waren entsetzt. 

Somit wurden die Konven­tion und der zu ihrer Imple­men­tie­rung instal­lierte UN High Commis­sioner for Refu­gees bewusst nicht als eine grund­le­gende völker­recht­liche Inno­va­tion konzi­piert; die Staa­ten­ge­mein­schaft nahm viel­mehr dezi­diert Abstand von den utopi­schen Entwürfen der Nach­kriegs­jahre. Resi­gniert beschränkten sich viele Debat­ten­teil­nehmer darauf, wenigs­tens einem kleinen Teil des Problems beizu­kommen – die Konven­tion fußte ausdrück­lich auf der Annahme, dass Flücht­linge eine Sache der Vergan­gen­heit waren. Gedank­lich verbanden die Zeit­ge­nossen das Phänomen mit den Verwer­fungen des Welt­kriegs. Die Konven­tion war nicht prospektiv auf die Zukunft ausge­richtet, sondern rein retro­spektiv konzi­piert. Sie war eine Aufräum­ar­beit für ein euro­päi­sches Nachkriegsproblem. 

Die Gegen­wart der Flüchtlingskonvention

Wenn heute vom Schei­tern der Flücht­lings­po­litik gespro­chen wird, miss­ver­steht das die histo­ri­schen Entwick­lungen und roman­ti­siert eine Vergan­gen­heit, die es so nie gab. Die Konven­tion sollte zur Bewäl­ti­gung einer akuten und klar abge­grenzten Krise dienen. Erst Jahre später wurde sie schritt­weise ausge­weitet, das New York Protocol etwa hob 1967 die geogra­phi­schen und zeit­li­chen Beschrän­kungen der Konven­tion auf. 

Abdalla Al Omari, “World leaders as refu­gees”, Vulnera­bi­lity series, Quelle: www.demilked.com

Das war eben­falls ein verschlun­gener Prozess. Durch die Deko­lo­ni­sa­tion konnten Staaten des globalen Südens in den Vereinten Nationen neue und folgen­reiche Mehr­heiten bilden. Das führte teil­weise zu einer symbo­li­schen Umkeh­rung der Macht­ver­hält­nisse. In Flücht­lings­fragen drängten afri­ka­ni­sche und asia­ti­sche Staaten so darauf, die Einschrän­kungen der Flücht­lings­kon­ven­tion aufzu­heben. Erst auf diesen Druck hin bemühten sich west­liche Staaten und der UNHCR am Ende der 1960er Jahre um ein Update der Konvention. 

Diese Auswei­tung wurde zu einem Zeit­punkt erlangt, als im diachronen Vergleich welt­weit weniger Menschen auf der Flucht waren als zuvor. Als die Flücht­lings­zahlen nach 1970 und beson­ders in den 1980er Jahren aber wieder zunahmen, flohen erst­mals Personen aus dem globalen Süden in großer Zahl in den Norden. Erst in diesem Moment entfal­tete die Flücht­lings­kon­ven­tion eine gera­dezu globale Wirkung. 

In der Folge begannen west­liche Staaten Mecha­nismen zu entwi­ckeln, um die Konven­tion de facto auszu­he­beln. Die Dritt­staats­re­ge­lungen der Abkommen von Dublin oder des deut­schen Asyl­kom­pro­miss unter­mi­nierten das Non-Refoulement-Gebot, indem sie die staat­li­chen Grenzen in Dritt­staaten verschoben. Sie verhin­derten, dass Flücht­linge über­haupt in den Aufnah­me­län­dern einen Asyl­an­spruch formu­lieren konnten. Damit riegelten sich Deutsch­land und Europa gegen­über ei­ner Zuwan­de­rung auf dem Asylweg weit­ge­hend ab und über­trugen die Verant­wor­tung auf die Staaten an den EU-Außengrenzen. 

Als infolge des Syri­en­kriegs in den 2010er Jahren über eine Million Personen nach Europa flohen, trugen diese Mecha­nismen nicht mehr. Durch mehrere Abspra­chen mit Dritt­staaten außer­halb Europas re-installierte die EU im Anschluss an die soge­nannte Flücht­lings­krise ihr System, sich vor einer Einwan­de­rung durch das Asyl­recht abzuschotten. 

Das Bild des „Schei­terns“ der Genfer Flücht­lings­kon­ven­tion trifft daher kaum zu. Viel­mehr sollte man fragen, ob eine Konven­tion, deren Grün­dung so zurück­hal­tende Ziele im Blick hatte und die anschlie­ßend immer wieder gezielt unter­mi­niert wurde, über­haupt schei­tern konnte.

 

  • Jakob Schönhagen schreibt in der „Forschungsgruppe Zeitgeschichte“ der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg an einer Arbeit zur Entstehung und Globalisierung der internationalen Flüchtlingspolitik nach dem Zweiten Weltkrieg. Seit 2021 arbeitet er als wissenschaftlicher Mitarbeiter am Historischen Seminar der TU Darmstadt.