Zwei Merk­male kenn­zeichnen das poli­ti­sche System der Schweiz im inter­na­tio­nalen Vergleich: die Konkor­danz und die direkte Demo­kratie. Inter­es­san­ter­weise beruhen diese beiden Spezi­fika auf gegen­sätz­li­chen Logiken der Entschei­dungs­fin­dung. Die Konkor­danz­de­mo­kratie äussert sich in ausge­prägter Macht­tei­lung und steter Verhand­lung: Die stabile grosse Regie­rungs­ko­ali­tion, das Proporz­system und der Inter­es­sens­aus­gleich mit Verbänden und Kantonen sind nur einige, beson­ders sicht­bare Elemente dieser Konkor­danz­logik. Die Entschei­dungs­pro­zesse sind lang und inklusiv und sie führen zu mode­raten, breit abge­stützten und austa­rierten Entschei­dungen.

Die direkte Demo­kratie funk­tio­niert grund­le­gend anders: Eine kleine Minder­heit der Bevöl­ke­rung kann zwin­gende direkt­de­mo­kra­ti­sche Abstim­mungen verlangen, welche per einfa­cher Mehr­heit der Stim­menden (im Fall der Refe­renden) oder per Mehr­heits­ent­scheid der Stim­menden und der Kantone (im Fall von Volks­ab­stim­mungen) verbind­liche Entscheide fällen.

Ein widersprüchliches politisches System

Diese struk­tu­relle Wider­sprüch­lich­keit prägt das poli­ti­sche System der Schweiz latent seit dem späten 19. Jahr­hun­dert, als das fakul­ta­tive Geset­zes­re­fe­rendum (1874) und die Verfas­sungs­in­itia­tive (1891) einge­führt und eben­falls die erste Koali­ti­ons­re­gie­rung gebildet wurde: Auf der einen Seite funk­tio­niert die Konkor­danz nach dem Konsens­prinzip, und auf der anderen Seite die direkte Demo­kratie nach dem Mehr­heits­prinzip in Volks­ab­stim­mungen. Die Konkor­danz­de­mo­kratie bringt wenig spek­ta­ku­läre, aber bere­chen­bare und breit abge­stützte poli­ti­sche Entschei­dungen hervor, während die direkte Demo­kratie wohl muti­gere, aber auch weniger konsis­tente Entscheide begüns­tigt.

Bundes­haus, Bern, Vestibül 1. Stock; Quelle: wikipedia.com

Die Vorteile der Konkor­danz­logik liegen vor allem aus ökono­mi­scher Perspek­tive auf der Hand: Die Schweiz ist eine kleine, offene Volks­wirt­schaft, die auf Gedeih und Verderb von den inter­na­tio­nalen Märkten abhängt. Der Polit­ökonom Peter Katzen­stein hat schon 1985 gezeigt, dass solche „smopec“ (small open econo­mies) durchs Band ausge­prägt verhand­lungs­ba­sierte Entschei­dungs­pro­zesse kennen. Die Schweiz galt für Katzen­stein sogar als Extrem­fall dieser wirt­schafts­po­li­tisch bedingten Konkor­danz. Aus wirt­schaft­li­cher Sicht ist diese Bere­chen­bar­keit in „smopec“ zentral, weil diese Länder ökono­misch nur prospe­rieren können, wenn ihre Produ­zenten in der Lage sind, flexibel und prag­ma­tisch auf die Schwan­kungen der inter­na­tio­nalen Märkte zu reagieren, und wenn sie sicher sein können, in einem stabilen, bere­chen­baren poli­ti­schen Umfeld zu agieren.

Konkret bedeutet das, dass sie z.B. die Sozi­al­part­ner­schaft zwischen Gewerk­schaften und Arbeit­ge­bern benö­tigen, einen flexi­blen Arbeits­markt, eine stabile Geld­po­litik und Konti­nuität in der Regie­rungs­po­litik. Das Konkor­danz­system der Schweiz hat genau diese Erfor­der­nisse erfüllt. Alle grös­seren Parteien, Gewerk­schaften und Arbeit­ge­ber­ver­bände haben, in einem komplexen System der Austa­rie­rung von Inter­essen, poli­ti­sche Entscheide gemeinsam gefällt und getragen, auch gegen­über dem Volk. Inso­fern ist jedes zu Stande gekom­mene Refe­rendum, das eine Geset­zes­vor­lage des Parla­ments an die Urne bringt, und jede Volks­i­n­i­ta­tive, die ein Anliegen gegen die Entschei­dungs­träger aufbringt, ein Zeichen des Versa­gens dieser Verhand­lungs­de­mo­kratie.

Die Bändigung der direkten Demokratie durch Verhandlung…

Sitzungs­zimmer der Bundes­prä­si­den­tenin, Bundes­haus, Bern; Quelle: admin.ch

Dieser Gedanke gilt auch im Umkehr­schluss: Wenn nur wenige Refe­renden und Initia­tiven ergriffen werden, ist das ein Zeichen für das gute Funk­tio­nieren der Konkor­danz­de­mo­kratie. Die Verhand­lungs­de­mo­kratie ist – oder zumin­dest war – denn auch fraglos ein Instru­ment der Vermei­dung direkt­de­mo­kra­ti­scher Mobi­li­sie­rung. Denn wenn ein Refe­rendum einmal zustande gekommen ist, ist der Ausgang der Abstim­mung höchst unge­wiss, weil die Karten neu gemischt werden: Es findet keine eigent­liche Deli­be­ra­tion (wie im Parla­ment) mehr statt, und es greifen neue Argu­mente und Entschei­dungs­lo­giken, wie etwa die Poli­tik­wis­sen­schaftler Pascal Scia­rini und Alex­ander Trechsel in ihrer Studie „Direct demo­cracy in switz­er­land: do elites matter?“ (1998) und Yannis Papado­poulos in seinem Buch Démo­cratie Directe (1998) zeigen. Inso­fern zeigt jedes ergrif­fene Refe­rendum, dass die Verhand­lungs­de­mo­kratie versagt hat: eine oder mehrere poli­ti­sche Parteien oder Verbände können oder wollen einen erzielten Kompro­miss nicht mittragen, oder es wurde gar kein Kompro­miss erzielt.  Ähnli­ches gilt für die Volks­in­itia­tive. Diese wäre eigent­lich als Instru­ment mino­ri­tärer, von der Verhand­lung ausge­schlos­sener Inter­essen zu verstehen, die punk­tuell – und quasi in Oppo­si­tion zu Bundesrat und Parla­ment – Anliegen in den poli­ti­schen Entschei­dungs­pro­zess einbringen können, der ihnen sonst verschlossen bleibt.

… funktioniert nicht mehr

Von dieser eigent­li­chen Funk­tion sind Initia­tive und Refe­rendum heute aller­dings weit entfernt. Die Instru­mente der direkten Demo­kratie werden immer mehr von den glei­chen Akteuren benutzt, die bereits im Konkor­danz­system am Verhand­lungs­tisch sitzen und die eigent­lich viel­fäl­tige andere Kanäle hätten, ihre Inter­essen einzu­bringen und ihre Verhand­lungs­partner von ihren Anliegen zu über­zeugen. Am deut­lichsten ist dieser Funk­ti­ons­wandel der direkten Demo­kratie für den Fall der vier in einer grossen Koali­ti­tion vereinten Schweizer Regie­rungs­par­teien. Seit der Einfüh­rung der soge­nannten „Zauber­formel“ 1959, mit der die – mit nur geringen Schwan­kungen – bis heute gültige partei­pol­ti­sche Macht­tei­lung im Bundesrat bestimmt wird, hat sich der Gebrauch der Volks­in­itia­tive durch die Parteien drama­tisch verän­dert. In den 1960er, 70er und 80er Jahren wurden pro Jahr­zehnt jeweils nur gerade vier Initia­tiven von Regie­rungs­par­teien lanciert. In den 1990er Jahren waren es deren sieben – und zwischen 2000 und 2011 über 20, worauf der Poli­tik­wis­sen­schaftler Lucas Leemann 2015 hinwies.

Mediale Pola­ri­sie­rung: Roger Scha­winski im Streit mit dem rechts­na­tio­nalen Kaba­ret­tisten Andreas Thiel, 15.12.2014; Quelle: YouTube.com

Diese vermehrte Nutzung der direkten Demo­kratie ist ein Symptom für das zuneh­mende Versagen der Konkor­danz­de­mo­kratie. Worauf ist dieses Versagen zurück­zu­führen? Es ist das Resultat einer drama­tisch ange­stie­genen Partei­po­la­ri­sie­rung. Partei­po­la­ri­sie­rung meint die Distanz zwischen den Partei­po­si­tionen. Diese Distanz kann mittels verschie­dener Daten gemessen werden, z.B. anhand des Abstim­mungs­ver­hal­tens im Parla­ment, anhand von Partei­pro­grammen, Exper­ten­ein­schät­zungen oder anhand von Umfragen bei den Kandi­die­renden der Parteien selber.  Unab­hängig davon welche Daten­quelle benutzt wird, kommen alle Studien zu den glei­chen zwei Schlüssen : Erstens ist die Pola­ri­sie­rung der Parteien in der Schweiz in den letzten 30 Jahren sehr stark ange­stiegen, und zwei­tens gehört die Schweiz mitt­ler­weile zu den am stärksten pola­ri­sierten Partei­sys­temen in ganz Europa.

Die Schweizer Parteien stehen in einem scharfen und akuten Partei­wett­be­werb und sie benutzen die direkte Demo­kratie als Instru­ment in diesem Wett­be­werb. Deshalb benutzen mitt­ler­weile sogar alle Bundes­rats­par­teien die direkte Demo­kratie – ganz so, als ob sie in der Oppo­si­tion wären. Der Anteil an Volks­in­itia­tiven, zu denen alle vier Regie­rungs­par­teien die gleiche Abstim­mungs­emp­feh­lung abgeben, ist seit den 1970er Jahren von 80% auf heute 10% gesunken, wie der Poli­tik­wis­sen­schaftler Adrian Vatter in seinem Buch Das poli­ti­sche System der Schweiz (2014) nach­weist. Im Parla­ment hat sich nur schon seit den 90er Jahren die Chance halbiert, dass alle Regie­rungs­par­teien eine Vorlage gemeinsam tragen. Kurz : die Konkor­danz­re­gie­rung erfüllt ihren mässi­genden und prag­ma­ti­schen Zweck nicht mehr. Die stra­te­gi­sche Hand­lungs­logik der Parteien und die, so Adrian Vatter, „insti­tu­tio­nellen Konkor­danz­zwänge“ passen nicht mehr zusammen.

Bedrohte Reformfähigkeit

Die Folgen dieser Entwick­lung sind eine verstärkte Vola­ti­lität und Unbe­re­chen­bar­keit der Politik. Sie sind nicht nur aus volks­wirt­schaft­li­cher Sicht proble­ma­tisch – siehe die lang­same, noch immer umstrit­tene Umset­zung der Massen­ein­wan­de­rungs­in­itia­tive und die unge­wisse Zukunft der Bila­te­ralen Verträge mit der EU. Auch sozi­al­po­li­tisch leidet die Reform­fä­hig­keit unter der verstärkten Pola­ri­sie­rung. Die grosse Renten­re­form „Altersvorsorge2020“, über welche am 24. September abge­stimmt werden wird, ist zum eigent­li­chen Lehr­stück über den Zustand der Schweizer Politik geworden. Über drei Jahre lang haben sich Bundesrat und verschie­dene Verbands- und Partei­en­ver­treter – im Wissen um die Konkor­danz­zwänge des Systems – für eine breite Kompro­miss­lö­sung einge­setzt, und tatsäch­lich haben sich die ehemals diame­tral entge­gen­ge­setzten Posi­tionen des linken und rechten Lagers im Verlauf der Verhand­lungen deut­lich ange­nä­hert. Während z.B. die Linke zu Beginn der Vernehm­las­sung noch die Erhö­hung des Frau­en­ren­ten­al­ters auf 65 ablehnte, hat sie letzt­lich diesen Punkt wider­standslos geschluckt. In ähnli­cher Weise hat die Rechte über die Zeit akzep­tiert, dass Kürzungen in Pensi­ons­kas­sen­leis­tungen durch höhere Spar­gut­haben kompen­siert werden sollen.

Dennoch schei­terte eine eigent­liche Eini­gung auf den letzten Metern, und die Vorlage kam nur mit dem knappst-mögli­chen Mehr durch die Schluss­ab­stim­mung. In dieser pola­ri­sierten Lage ist der Ausgang der Volks­ab­stim­mung vom September komplett offen, weil für die Stim­menden keinerlei Eliten­kon­sens erkennbar ist. Somit ist es durchaus möglich, dass die Vorlage in der Volks­ab­stim­mung schei­tert, obwohl gut 85% der Stimm­bür­ge­rInnen Reformen in der Alters­vor­sorge für notwendig halten; und obwohl ein Schei­tern jede weitere Reform vor noch viel grös­sere Schwie­rig­keiten stellt, weil sich in der Alters­vor­sorge für jüngere Versi­cherte über die Zeit die Anreize verstärken, am status quo fest­zu­halten.

In dieser Span­nung zwischen insti­tu­tio­nellen Konsens­zwängen und stra­te­gi­schen Pola­ri­sie­rungs­ten­denzen leiden Bere­chen­bar­keit und Reform­fä­hig­keit der Politik. Die „Entzau­be­rung“ der Schweizer Politik ist Realität und ein Ende der Pola­ri­sie­rung nicht in Sicht.

Dieser Beitrag ist die revidierte Fassung eines Textes, welcher in der Zeitschrift Die Volkswirtschaft (5/2015) erschienen ist.
 

Von Silja Häusermann

Silja Häusermann ist Profes­sorin für Politik­wissen­schaft an der Uni­versi­tät Zürich. Ihre Forschungs­schwer­punkte liegen in der ver­glei­chen­den Wohl­fahrts­staaten­forschung, der Verglei­­chenden politi­schen Ökono­mie und der Forschung zu Parteien- und Verbände­systemen der Schweizer Politik.