Geschichten der Gegenwart

Zwei Merk­ma­le kenn­zeich­nen das poli­ti­sche Sys­tem der Schweiz im inter­na­tio­na­len Ver­gleich: die Kon­kor­danz und die direk­te Demo­kra­tie. Inter­es­san­ter­wei­se beru­hen die­se bei­den Spe­zi­fi­ka auf gegen­sätz­li­chen Logi­ken der Ent­schei­dungs­fin­dung. Die Kon­kor­danz­de­mo­kra­tie äus­sert sich in aus­ge­präg­ter Macht­tei­lung und ste­ter Ver­hand­lung: Die sta­bi­le gros­se Regie­rungs­ko­ali­ti­on, das Pro­porz­sys­tem und der Inter­es­sens­aus­gleich mit Ver­bän­den und Kan­to­nen sind nur eini­ge, beson­ders sicht­ba­re Ele­men­te die­ser Kon­kor­danz­lo­gik. Die Ent­schei­dungs­pro­zes­se sind lang und inklu­siv und sie füh­ren zu mode­ra­ten, breit abge­stütz­ten und aus­ta­rier­ten Ent­schei­dun­gen.

Die direk­te Demo­kra­tie funk­tio­niert grund­le­gend anders: Eine klei­ne Min­der­heit der Bevöl­ke­rung kann zwin­gen­de direkt­de­mo­kra­ti­sche Abstim­mun­gen ver­lan­gen, wel­che per ein­fa­cher Mehr­heit der Stim­men­den (im Fall der Refe­ren­den) oder per Mehr­heits­ent­scheid der Stim­men­den und der Kan­to­ne (im Fall von Volks­ab­stim­mun­gen) ver­bind­li­che Ent­schei­de fäl­len.

Ein widersprüchliches politisches System

Die­se struk­tu­rel­le Wider­sprüch­lich­keit prägt das poli­ti­sche Sys­tem der Schweiz latent seit dem spä­ten 19. Jahr­hun­dert, als das fakul­ta­ti­ve Geset­zes­re­fe­ren­dum (1874) und die Ver­fas­sungs­in­itia­ti­ve (1891) ein­ge­führt und eben­falls die ers­te Koali­ti­ons­re­gie­rung gebil­det wur­de: Auf der einen Sei­te funk­tio­niert die Kon­kor­danz nach dem Kon­sens­prin­zip, und auf der ande­ren Sei­te die direk­te Demo­kra­tie nach dem Mehr­heits­prin­zip in Volks­ab­stim­mun­gen. Die Kon­kor­danz­de­mo­kra­tie bringt wenig spek­ta­ku­lä­re, aber bere­chen­ba­re und breit abge­stütz­te poli­ti­sche Ent­schei­dun­gen her­vor, wäh­rend die direk­te Demo­kra­tie wohl muti­ge­re, aber auch weni­ger kon­sis­ten­te Ent­schei­de begüns­tigt.

Bun­des­haus, Bern, Ves­ti­bül 1. Stock; Quel­le: wikipedia.com

Die Vor­tei­le der Kon­kor­danz­lo­gik lie­gen vor allem aus öko­no­mi­scher Per­spek­ti­ve auf der Hand: Die Schweiz ist eine klei­ne, offe­ne Volks­wirt­schaft, die auf Gedeih und Ver­derb von den inter­na­tio­na­len Märk­ten abhängt. Der Polit­öko­nom Peter Kat­zen­stein hat schon 1985 gezeigt, dass sol­che „smo­pec“ (small open eco­no­mies) durchs Band aus­ge­prägt ver­hand­lungs­ba­sier­te Ent­schei­dungs­pro­zes­se ken­nen. Die Schweiz galt für Kat­zen­stein sogar als Extrem­fall die­ser wirt­schafts­po­li­tisch beding­ten Kon­kor­danz. Aus wirt­schaft­li­cher Sicht ist die­se Bere­chen­bar­keit in „smo­pec“ zen­tral, weil die­se Län­der öko­no­misch nur pro­spe­rie­ren kön­nen, wenn ihre Pro­du­zen­ten in der Lage sind, fle­xi­bel und prag­ma­tisch auf die Schwan­kun­gen der inter­na­tio­na­len Märk­te zu reagie­ren, und wenn sie sicher sein kön­nen, in einem sta­bi­len, bere­chen­ba­ren poli­ti­schen Umfeld zu agie­ren.

Kon­kret bedeu­tet das, dass sie z.B. die Sozi­al­part­ner­schaft zwi­schen Gewerk­schaf­ten und Arbeit­ge­bern benö­ti­gen, einen fle­xi­blen Arbeits­markt, eine sta­bi­le Geld­po­li­tik und Kon­ti­nui­tät in der Regie­rungs­po­li­tik. Das Kon­kor­danz­sys­tem der Schweiz hat genau die­se Erfor­der­nis­se erfüllt. Alle grös­se­ren Par­tei­en, Gewerk­schaf­ten und Arbeit­ge­ber­ver­bän­de haben, in einem kom­ple­xen Sys­tem der Aus­ta­rie­rung von Inter­es­sen, poli­ti­sche Ent­schei­de gemein­sam gefällt und getra­gen, auch gegen­über dem Volk. Inso­fern ist jedes zu Stan­de gekom­me­ne Refe­ren­dum, das eine Geset­zes­vor­la­ge des Par­la­ments an die Urne bringt, und jede Volks­i­n­i­ta­ti­ve, die ein Anlie­gen gegen die Ent­schei­dungs­trä­ger auf­bringt, ein Zei­chen des Ver­sa­gens die­ser Ver­hand­lungs­de­mo­kra­tie.

Die Bändigung der direkten Demokratie durch Verhandlung…

Sit­zungs­zim­mer der Bun­des­prä­si­den­ten­in, Bun­des­haus, Bern; Quel­le: admin.ch

Die­ser Gedan­ke gilt auch im Umkehr­schluss: Wenn nur weni­ge Refe­ren­den und Initia­ti­ven ergrif­fen wer­den, ist das ein Zei­chen für das gute Funk­tio­nie­ren der Kon­kor­danz­de­mo­kra­tie. Die Ver­hand­lungs­de­mo­kra­tie ist – oder zumin­dest war – denn auch frag­los ein Instru­ment der Ver­mei­dung direkt­de­mo­kra­ti­scher Mobi­li­sie­rung. Denn wenn ein Refe­ren­dum ein­mal zustan­de gekom­men ist, ist der Aus­gang der Abstim­mung höchst unge­wiss, weil die Kar­ten neu gemischt wer­den: Es fin­det kei­ne eigent­li­che Deli­be­ra­ti­on (wie im Par­la­ment) mehr statt, und es grei­fen neue Argu­men­te und Ent­schei­dungs­lo­gi­ken, wie etwa die Poli­tik­wis­sen­schaft­ler Pas­cal Scia­ri­ni und Alex­an­der Trech­sel in ihrer Stu­die „Direct demo­cra­cy in switz­er­land: do eli­tes mat­ter?“ (1998) und Yan­nis Papado­pou­los in sei­nem Buch Démo­cra­tie Direc­te (1998) zei­gen. Inso­fern zeigt jedes ergrif­fe­ne Refe­ren­dum, dass die Ver­hand­lungs­de­mo­kra­tie ver­sagt hat: eine oder meh­re­re poli­ti­sche Par­tei­en oder Ver­bän­de kön­nen oder wol­len einen erziel­ten Kom­pro­miss nicht mit­tra­gen, oder es wur­de gar kein Kom­pro­miss erzielt.  Ähn­li­ches gilt für die Volks­in­itia­ti­ve. Die­se wäre eigent­lich als Instru­ment mino­ri­tä­rer, von der Ver­hand­lung aus­ge­schlos­se­ner Inter­es­sen zu ver­ste­hen, die punk­tu­ell – und qua­si in Oppo­si­ti­on zu Bun­des­rat und Par­la­ment – Anlie­gen in den poli­ti­schen Ent­schei­dungs­pro­zess ein­brin­gen kön­nen, der ihnen sonst ver­schlos­sen bleibt.

… funktioniert nicht mehr

Von die­ser eigent­li­chen Funk­ti­on sind Initia­ti­ve und Refe­ren­dum heu­te aller­dings weit ent­fernt. Die Instru­men­te der direk­ten Demo­kra­tie wer­den immer mehr von den glei­chen Akteu­ren benutzt, die bereits im Kon­kor­danz­sys­tem am Ver­hand­lungs­tisch sit­zen und die eigent­lich viel­fäl­ti­ge ande­re Kanä­le hät­ten, ihre Inter­es­sen ein­zu­brin­gen und ihre Ver­hand­lungs­part­ner von ihren Anlie­gen zu über­zeu­gen. Am deut­lichs­ten ist die­ser Funk­ti­ons­wan­del der direk­ten Demo­kra­tie für den Fall der vier in einer gros­sen Koali­ti­ti­on ver­ein­ten Schwei­zer Regie­rungs­par­tei­en. Seit der Ein­füh­rung der soge­nann­ten „Zau­ber­for­mel“ 1959, mit der die – mit nur gerin­gen Schwan­kun­gen – bis heu­te gül­ti­ge par­tei­pol­ti­sche Macht­tei­lung im Bun­des­rat bestimmt wird, hat sich der Gebrauch der Volks­in­itia­ti­ve durch die Par­tei­en dra­ma­tisch ver­än­dert. In den 1960er, 70er und 80er Jah­ren wur­den pro Jahr­zehnt jeweils nur gera­de vier Initia­ti­ven von Regie­rungs­par­tei­en lan­ciert. In den 1990er Jah­ren waren es deren sie­ben – und zwi­schen 2000 und 2011 über 20, wor­auf der Poli­tik­wis­sen­schaft­ler Lucas Lee­mann 2015 hin­wies.

Media­le Pola­ri­sie­rung: Roger Scha­win­ski im Streit mit dem rechts­na­tio­na­len Kaba­ret­tis­ten Andre­as Thiel, 15.12.2014; Quel­le: YouTube.com

Die­se ver­mehr­te Nut­zung der direk­ten Demo­kra­tie ist ein Sym­ptom für das zuneh­men­de Ver­sa­gen der Kon­kor­danz­de­mo­kra­tie. Wor­auf ist die­ses Ver­sa­gen zurück­zu­füh­ren? Es ist das Resul­tat einer dra­ma­tisch ange­stie­ge­nen Par­tei­po­la­ri­sie­rung. Par­tei­po­la­ri­sie­rung meint die Distanz zwi­schen den Par­tei­po­si­tio­nen. Die­se Distanz kann mit­tels ver­schie­de­ner Daten gemes­sen wer­den, z.B. anhand des Abstim­mungs­ver­hal­tens im Par­la­ment, anhand von Par­tei­pro­gram­men, Exper­ten­ein­schät­zun­gen oder anhand von Umfra­gen bei den Kan­di­die­ren­den der Par­tei­en sel­ber.  Unab­hän­gig davon wel­che Daten­quel­le benutzt wird, kom­men alle Stu­di­en zu den glei­chen zwei Schlüs­sen : Ers­tens ist die Pola­ri­sie­rung der Par­tei­en in der Schweiz in den letz­ten 30 Jah­ren sehr stark ange­stie­gen, und zwei­tens gehört die Schweiz mitt­ler­wei­le zu den am stärks­ten pola­ri­sier­ten Par­tei­sys­te­men in ganz Euro­pa.

Die Schwei­zer Par­tei­en ste­hen in einem schar­fen und aku­ten Par­tei­wett­be­werb und sie benut­zen die direk­te Demo­kra­tie als Instru­ment in die­sem Wett­be­werb. Des­halb benut­zen mitt­ler­wei­le sogar alle Bun­des­rats­par­tei­en die direk­te Demo­kra­tie – ganz so, als ob sie in der Oppo­si­ti­on wären. Der Anteil an Volks­in­itia­ti­ven, zu denen alle vier Regie­rungs­par­tei­en die glei­che Abstim­mungs­emp­feh­lung abge­ben, ist seit den 1970er Jah­ren von 80% auf heu­te 10% gesun­ken, wie der Poli­tik­wis­sen­schaft­ler Adri­an Vat­ter in sei­nem Buch Das poli­ti­sche Sys­tem der Schweiz (2014) nach­weist. Im Par­la­ment hat sich nur schon seit den 90er Jah­ren die Chan­ce hal­biert, dass alle Regie­rungs­par­tei­en eine Vor­la­ge gemein­sam tra­gen. Kurz : die Kon­kor­danz­re­gie­rung erfüllt ihren mäs­si­gen­den und prag­ma­ti­schen Zweck nicht mehr. Die stra­te­gi­sche Hand­lungs­lo­gik der Par­tei­en und die, so Adri­an Vat­ter, „insti­tu­tio­nel­len Kon­kor­danz­zwän­ge“ pas­sen nicht mehr zusam­men.

Bedrohte Reformfähigkeit

Die Fol­gen die­ser Ent­wick­lung sind eine ver­stärk­te Vola­ti­li­tät und Unbe­re­chen­bar­keit der Poli­tik. Sie sind nicht nur aus volks­wirt­schaft­li­cher Sicht pro­ble­ma­tisch – sie­he die lang­sa­me, noch immer umstrit­te­ne Umset­zung der Mas­sen­ein­wan­de­rungs­in­itia­ti­ve und die unge­wis­se Zukunft der Bila­te­ra­len Ver­trä­ge mit der EU. Auch sozi­al­po­li­tisch lei­det die Reform­fä­hig­keit unter der ver­stärk­ten Pola­ri­sie­rung. Die gros­se Ren­ten­re­form „Altersvorsorge2020“, über wel­che am 24. Sep­tem­ber abge­stimmt wer­den wird, ist zum eigent­li­chen Lehr­stück über den Zustand der Schwei­zer Poli­tik gewor­den. Über drei Jah­re lang haben sich Bun­des­rat und ver­schie­de­ne Ver­bands- und Par­tei­en­ver­tre­ter – im Wis­sen um die Kon­kor­danz­zwän­ge des Sys­tems – für eine brei­te Kom­pro­miss­lö­sung ein­ge­setzt, und tat­säch­lich haben sich die ehe­mals dia­me­tral ent­ge­gen­ge­setz­ten Posi­tio­nen des lin­ken und rech­ten Lagers im Ver­lauf der Ver­hand­lun­gen deut­lich ange­nä­hert. Wäh­rend z.B. die Lin­ke zu Beginn der Ver­nehm­las­sung noch die Erhö­hung des Frau­en­ren­ten­al­ters auf 65 ablehn­te, hat sie letzt­lich die­sen Punkt wider­stands­los geschluckt. In ähn­li­cher Wei­se hat die Rech­te über die Zeit akzep­tiert, dass Kür­zun­gen in Pen­si­ons­kas­sen­leis­tun­gen durch höhe­re Spar­gut­ha­ben kom­pen­siert wer­den sol­len.

Den­noch schei­ter­te eine eigent­li­che Eini­gung auf den letz­ten Metern, und die Vor­la­ge kam nur mit dem knappst-mög­li­chen Mehr durch die Schluss­ab­stim­mung. In die­ser pola­ri­sier­ten Lage ist der Aus­gang der Volks­ab­stim­mung vom Sep­tem­ber kom­plett offen, weil für die Stim­men­den kei­ner­lei Eli­ten­kon­sens erkenn­bar ist. Somit ist es durch­aus mög­lich, dass die Vor­la­ge in der Volks­ab­stim­mung schei­tert, obwohl gut 85% der Stimm­bür­ge­rIn­nen Refor­men in der Alters­vor­sor­ge für not­wen­dig hal­ten; und obwohl ein Schei­tern jede wei­te­re Reform vor noch viel grös­se­re Schwie­rig­kei­ten stellt, weil sich in der Alters­vor­sor­ge für jün­ge­re Ver­si­cher­te über die Zeit die Anrei­ze ver­stär­ken, am sta­tus quo fest­zu­hal­ten.

In die­ser Span­nung zwi­schen insti­tu­tio­nel­len Kon­sens­zwän­gen und stra­te­gi­schen Pola­ri­sie­rungs­ten­den­zen lei­den Bere­chen­bar­keit und Reform­fä­hig­keit der Poli­tik. Die „Ent­zau­be­rung“ der Schwei­zer Poli­tik ist Rea­li­tät und ein Ende der Pola­ri­sie­rung nicht in Sicht.

Dieser Beitrag ist die revidierte Fassung eines Textes, welcher in der Zeitschrift Die Volkswirtschaft (5/2015) erschienen ist.
 

Von Silja Häusermann

Silja Häusermann ist Profes­sorin für Politik­wissen­schaft an der Uni­versi­tät Zürich. Ihre Forschungs­schwer­punkte liegen in der ver­glei­chen­den Wohl­fahrts­staaten­forschung, der Verglei­­chenden politi­schen Ökono­mie und der Forschung zu Parteien- und Verbände­systemen der Schweizer Politik.