Geschichten der Gegenwart

Zwei Merk­male kenn­zeich­nen das poli­ti­sche System der Schweiz im inter­na­tio­na­len Vergleich: die Konkor­danz und die direkte Demo­kra­tie. Inter­es­san­ter­weise beru­hen diese beiden Spezi­fika auf gegen­sätz­li­chen Logi­ken der Entschei­dungs­fin­dung. Die Konkor­danz­de­mo­kra­tie äussert sich in ausge­präg­ter Macht­tei­lung und steter Verhand­lung: Die stabile grosse Regie­rungs­ko­ali­tion, das Proporz­sys­tem und der Inter­es­sens­aus­gleich mit Verbän­den und Kanto­nen sind nur einige, beson­ders sicht­bare Elemente dieser Konkor­danz­lo­gik. Die Entschei­dungs­pro­zesse sind lang und inklu­siv und sie führen zu mode­ra­ten, breit abge­stütz­ten und austa­rier­ten Entschei­dun­gen.

Die direkte Demo­kra­tie funk­tio­niert grund­le­gend anders: Eine kleine Minder­heit der Bevöl­ke­rung kann zwin­gende direkt­de­mo­kra­ti­sche Abstim­mun­gen verlan­gen, welche per einfa­cher Mehr­heit der Stim­men­den (im Fall der Refe­ren­den) oder per Mehr­heits­ent­scheid der Stim­men­den und der Kantone (im Fall von Volks­ab­stim­mun­gen) verbind­li­che Entscheide fällen.

Ein wider­sprüch­li­ches poli­ti­sches System

Diese struk­tu­relle Wider­sprüch­lich­keit prägt das poli­ti­sche System der Schweiz latent seit dem späten 19. Jahr­hun­dert, als das fakul­ta­tive Geset­zes­re­fe­ren­dum (1874) und die Verfas­sungs­in­itia­tive (1891) einge­führt und eben­falls die erste Koali­ti­ons­re­gie­rung gebil­det wurde: Auf der einen Seite funk­tio­niert die Konkor­danz nach dem Konsens­prin­zip, und auf der ande­ren Seite die direkte Demo­kra­tie nach dem Mehr­heits­prin­zip in Volks­ab­stim­mun­gen. Die Konkor­danz­de­mo­kra­tie bringt wenig spek­ta­ku­läre, aber bere­chen­bare und breit abge­stützte poli­ti­sche Entschei­dun­gen hervor, während die direkte Demo­kra­tie wohl muti­gere, aber auch weni­ger konsis­tente Entscheide begüns­tigt.

Bundes­haus, Bern, Vesti­bül 1. Stock; Quelle: wikipedia.com

Die Vorteile der Konkor­danz­lo­gik liegen vor allem aus ökono­mi­scher Perspek­tive auf der Hand: Die Schweiz ist eine kleine, offene Volks­wirt­schaft, die auf Gedeih und Verderb von den inter­na­tio­na­len Märk­ten abhängt. Der Polit­öko­nom Peter Katzen­stein hat schon 1985 gezeigt, dass solche „smopec“ (small open econo­mies) durchs Band ausge­prägt verhand­lungs­ba­sierte Entschei­dungs­pro­zesse kennen. Die Schweiz galt für Katzen­stein sogar als Extrem­fall dieser wirt­schafts­po­li­tisch beding­ten Konkor­danz. Aus wirt­schaft­li­cher Sicht ist diese Bere­chen­bar­keit in „smopec“ zentral, weil diese Länder ökono­misch nur prospe­rie­ren können, wenn ihre Produ­zen­ten in der Lage sind, flexi­bel und prag­ma­tisch auf die Schwan­kun­gen der inter­na­tio­na­len Märkte zu reagie­ren, und wenn sie sicher sein können, in einem stabi­len, bere­chen­ba­ren poli­ti­schen Umfeld zu agie­ren.

Konkret bedeu­tet das, dass sie z.B. die Sozi­al­part­ner­schaft zwischen Gewerk­schaf­ten und Arbeit­ge­bern benö­ti­gen, einen flexi­blen Arbeits­markt, eine stabile Geld­po­li­tik und Konti­nui­tät in der Regie­rungs­po­li­tik. Das Konkor­danz­sys­tem der Schweiz hat genau diese Erfor­der­nisse erfüllt. Alle grös­se­ren Parteien, Gewerk­schaf­ten und Arbeit­ge­ber­ver­bände haben, in einem komple­xen System der Austa­rie­rung von Inter­es­sen, poli­ti­sche Entscheide gemein­sam gefällt und getra­gen, auch gegen­über dem Volk. Inso­fern ist jedes zu Stande gekom­mene Refe­ren­dum, das eine Geset­zes­vor­lage des Parla­ments an die Urne bringt, und jede Volks­i­n­i­ta­tive, die ein Anlie­gen gegen die Entschei­dungs­trä­ger aufbringt, ein Zeichen des Versa­gens dieser Verhand­lungs­de­mo­kra­tie.

Die Bändi­gung der direk­ten Demo­kra­tie durch Verhand­lung…

Sitzungs­zim­mer der Bundes­prä­si­den­tenin, Bundes­haus, Bern; Quelle: admin.ch

Dieser Gedanke gilt auch im Umkehr­schluss: Wenn nur wenige Refe­ren­den und Initia­ti­ven ergrif­fen werden, ist das ein Zeichen für das gute Funk­tio­nie­ren der Konkor­danz­de­mo­kra­tie. Die Verhand­lungs­de­mo­kra­tie ist – oder zumin­dest war – denn auch frag­los ein Instru­ment der Vermei­dung direkt­de­mo­kra­ti­scher Mobi­li­sie­rung. Denn wenn ein Refe­ren­dum einmal zustande gekom­men ist, ist der Ausgang der Abstim­mung höchst unge­wiss, weil die Karten neu gemischt werden: Es findet keine eigent­li­che Deli­be­ra­tion (wie im Parla­ment) mehr statt, und es grei­fen neue Argu­mente und Entschei­dungs­lo­gi­ken, wie etwa die Poli­tik­wis­sen­schaft­ler Pascal Scia­rini und Alex­an­der Trech­sel in ihrer Studie „Direct demo­cracy in switz­er­land: do elites matter?“ (1998) und Yannis Papado­pou­los in seinem Buch Démo­cra­tie Directe (1998) zeigen. Inso­fern zeigt jedes ergrif­fene Refe­ren­dum, dass die Verhand­lungs­de­mo­kra­tie versagt hat: eine oder mehrere poli­ti­sche Parteien oder Verbände können oder wollen einen erziel­ten Kompro­miss nicht mittra­gen, oder es wurde gar kein Kompro­miss erzielt.  Ähnli­ches gilt für die Volks­in­itia­tive. Diese wäre eigent­lich als Instru­ment mino­ri­tä­rer, von der Verhand­lung ausge­schlos­se­ner Inter­es­sen zu verste­hen, die punk­tu­ell – und quasi in Oppo­si­tion zu Bundes­rat und Parla­ment – Anlie­gen in den poli­ti­schen Entschei­dungs­pro­zess einbrin­gen können, der ihnen sonst verschlos­sen bleibt.

… funk­tio­niert nicht mehr

Von dieser eigent­li­chen Funk­tion sind Initia­tive und Refe­ren­dum heute aller­dings weit entfernt. Die Instru­mente der direk­ten Demo­kra­tie werden immer mehr von den glei­chen Akteu­ren benutzt, die bereits im Konkor­danz­sys­tem am Verhand­lungs­tisch sitzen und die eigent­lich viel­fäl­tige andere Kanäle hätten, ihre Inter­es­sen einzu­brin­gen und ihre Verhand­lungs­part­ner von ihren Anlie­gen zu über­zeu­gen. Am deut­lichs­ten ist dieser Funk­ti­ons­wan­del der direk­ten Demo­kra­tie für den Fall der vier in einer gros­sen Koali­ti­tion verein­ten Schwei­zer Regie­rungs­par­teien. Seit der Einfüh­rung der soge­nann­ten „Zauber­for­mel“ 1959, mit der die – mit nur gerin­gen Schwan­kun­gen – bis heute gültige partei­pol­ti­sche Macht­tei­lung im Bundes­rat bestimmt wird, hat sich der Gebrauch der Volks­in­itia­tive durch die Parteien drama­tisch verän­dert. In den 1960er, 70er und 80er Jahren wurden pro Jahr­zehnt jeweils nur gerade vier Initia­ti­ven von Regie­rungs­par­teien lanciert. In den 1990er Jahren waren es deren sieben – und zwischen 2000 und 2011 über 20, worauf der Poli­tik­wis­sen­schaft­ler Lucas Leemann 2015 hinwies.

Mediale Pola­ri­sie­rung: Roger Scha­win­ski im Streit mit dem rechts­na­tio­na­len Kaba­ret­tis­ten Andreas Thiel, 15.12.2014; Quelle: YouTube.com

Diese vermehrte Nutzung der direk­ten Demo­kra­tie ist ein Symptom für das zuneh­mende Versa­gen der Konkor­danz­de­mo­kra­tie. Worauf ist dieses Versa­gen zurück­zu­füh­ren? Es ist das Resul­tat einer drama­tisch ange­stie­ge­nen Partei­po­la­ri­sie­rung. Partei­po­la­ri­sie­rung meint die Distanz zwischen den Partei­po­si­tio­nen. Diese Distanz kann mittels verschie­de­ner Daten gemes­sen werden, z.B. anhand des Abstim­mungs­ver­hal­tens im Parla­ment, anhand von Partei­pro­gram­men, Exper­ten­ein­schät­zun­gen oder anhand von Umfra­gen bei den Kandi­die­ren­den der Parteien selber.  Unab­hän­gig davon welche Daten­quelle benutzt wird, kommen alle Studien zu den glei­chen zwei Schlüs­sen : Erstens ist die Pola­ri­sie­rung der Parteien in der Schweiz in den letz­ten 30 Jahren sehr stark ange­stie­gen, und zwei­tens gehört die Schweiz mitt­ler­weile zu den am stärks­ten pola­ri­sier­ten Partei­sys­te­men in ganz Europa.

Die Schwei­zer Parteien stehen in einem schar­fen und akuten Partei­wett­be­werb und sie benut­zen die direkte Demo­kra­tie als Instru­ment in diesem Wett­be­werb. Deshalb benut­zen mitt­ler­weile sogar alle Bundes­rats­par­teien die direkte Demo­kra­tie – ganz so, als ob sie in der Oppo­si­tion wären. Der Anteil an Volks­in­itia­ti­ven, zu denen alle vier Regie­rungs­par­teien die glei­che Abstim­mungs­emp­feh­lung abge­ben, ist seit den 1970er Jahren von 80% auf heute 10% gesun­ken, wie der Poli­tik­wis­sen­schaft­ler Adrian Vatter in seinem Buch Das poli­ti­sche System der Schweiz (2014) nach­weist. Im Parla­ment hat sich nur schon seit den 90er Jahren die Chance halbiert, dass alle Regie­rungs­par­teien eine Vorlage gemein­sam tragen. Kurz : die Konkor­danz­re­gie­rung erfüllt ihren mässi­gen­den und prag­ma­ti­schen Zweck nicht mehr. Die stra­te­gi­sche Hand­lungs­lo­gik der Parteien und die, so Adrian Vatter, „insti­tu­tio­nel­len Konkor­danz­zwänge“ passen nicht mehr zusam­men.

Bedrohte Reform­fä­hig­keit

Die Folgen dieser Entwick­lung sind eine verstärkte Vola­ti­li­tät und Unbe­re­chen­bar­keit der Poli­tik. Sie sind nicht nur aus volks­wirt­schaft­li­cher Sicht proble­ma­tisch – siehe die lang­same, noch immer umstrit­tene Umset­zung der Massen­ein­wan­de­rungs­in­itia­tive und die unge­wisse Zukunft der Bila­te­ra­len Verträge mit der EU. Auch sozi­al­po­li­tisch leidet die Reform­fä­hig­keit unter der verstärk­ten Pola­ri­sie­rung. Die grosse Renten­re­form „Altersvorsorge2020“, über welche am 24. Septem­ber abge­stimmt werden wird, ist zum eigent­li­chen Lehr­stück über den Zustand der Schwei­zer Poli­tik gewor­den. Über drei Jahre lang haben sich Bundes­rat und verschie­dene Verbands- und Partei­en­ver­tre­ter – im Wissen um die Konkor­danz­zwänge des Systems – für eine breite Kompro­miss­lö­sung einge­setzt, und tatsäch­lich haben sich die ehemals diame­tral entge­gen­ge­setz­ten Posi­tio­nen des linken und rech­ten Lagers im Verlauf der Verhand­lun­gen deut­lich ange­nä­hert. Während z.B. die Linke zu Beginn der Vernehm­las­sung noch die Erhö­hung des Frau­en­ren­ten­al­ters auf 65 ablehnte, hat sie letzt­lich diesen Punkt wider­stands­los geschluckt. In ähnli­cher Weise hat die Rechte über die Zeit akzep­tiert, dass Kürzun­gen in Pensi­ons­kas­sen­leis­tun­gen durch höhere Spar­gut­ha­ben kompen­siert werden sollen.

Dennoch schei­terte eine eigent­li­che Eini­gung auf den letz­ten Metern, und die Vorlage kam nur mit dem knappst-möglichen Mehr durch die Schluss­ab­stim­mung. In dieser pola­ri­sier­ten Lage ist der Ausgang der Volks­ab­stim­mung vom Septem­ber komplett offen, weil für die Stim­men­den keiner­lei Eliten­kon­sens erkenn­bar ist. Somit ist es durch­aus möglich, dass die Vorlage in der Volks­ab­stim­mung schei­tert, obwohl gut 85% der Stimm­bür­ge­rIn­nen Refor­men in der Alters­vor­sorge für notwen­dig halten; und obwohl ein Schei­tern jede weitere Reform vor noch viel grös­sere Schwie­rig­kei­ten stellt, weil sich in der Alters­vor­sorge für jüngere Versi­cherte über die Zeit die Anreize verstär­ken, am status quo fest­zu­hal­ten.

In dieser Span­nung zwischen insti­tu­tio­nel­len Konsens­zwän­gen und stra­te­gi­schen Pola­ri­sie­rungs­ten­den­zen leiden Bere­chen­bar­keit und Reform­fä­hig­keit der Poli­tik. Die „Entzau­be­rung“ der Schwei­zer Poli­tik ist Reali­tät und ein Ende der Pola­ri­sie­rung nicht in Sicht.

Dieser Beitrag ist die revi­dierte Fassung eines Textes, welcher in der Zeit­schrift Die Volks­wirt­schaft (5/2015) erschie­nen ist.
 

Von Silja Häusermann

Silja Häusermann ist Profes­sorin für Politik­wissen­schaft an der Uni­versi­tät Zürich. Ihre Forschungs­schwer­punkte liegen in der ver­glei­chen­den Wohl­fahrts­staaten­forschung, der Verglei­­chenden politi­schen Ökono­mie und der Forschung zu Parteien- und Verbände­systemen der Schweizer Politik.