Geschichten der Gegenwart

Um der Über­frem­dung wirk­sam (entge­gen) zu steu­ern, wäre ein Mehr­fa­ches der heuti­gen Zahl von Einbür­ge­run­gen notwen­dig. Eine aufge­schlos­sene Einbür­ge­rungs­po­li­tik ist daher ein drin­gen­des staats­po­li­ti­sches Gebot. […] Nöti­gen­falls müßte an die Einfüh­rung des ius soli gedacht werden.

Wir schrei­ben das Jahr 1964. Mit diesen Empfeh­lun­gen zu einem Kurs­wech­sel in der Einbür­ge­rungs­po­li­tik schliesst die Eidge­nös­si­sche Studi­en­kom­mis­sion für das Problem der auslän­di­schen Arbeits­kräfte ihren Bericht, den sie nach drei Jahren Arbeit dem Bundes­rat vorlegt (195f.).

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Die Kommis­sion war am 22. Februar 1961 durch das Eidge­nös­si­sche Volks­wirt­schafts­de­part­ment im Einver­neh­men mit dem Justiz- und Poli­zei­de­part­ment einge­setzt worden, um „das Problem der auslän­di­schen Arbeits­kräfte unter ökono­mi­schen, bevöl­ke­rungs­po­li­ti­schen, sozio­lo­gi­schen und staats­po­li­ti­schen Gesichts­punk­ten zu prüfen“.

Der Bericht erscheint an einem Wende­punkt der schwei­ze­ri­schen Migra­ti­ons­po­li­tik. Die wirt­schaft­li­che Hoch­kon­junk­tur nach dem Zwei­ten Welt­krieg hatte zu einer Verknap­pung einhei­mi­scher Arbeits­kräfte geführt. Zwischen Ende der 1940er und Mitte der 1960er Jahre waren daher Hundert­tau­sende ‚Fremd­ar­bei­ter‘ vor allem aus Italien in die Schweiz geholt worden, um den wirt­schaft­li­chen Motor am Laufen zu halten und das Wachs­tum nicht zu gefähr­den. Man setzte dabei auf das Rotations-Prinzip: Die Fremd­ar­bei­ter soll­ten für eine begrenzte Zeit ins Land kommen – als leicht abstoss­ba­rer Puffer für den Schwei­zer Arbeitsmarkt.

Der Bestand der auslän­di­schen Wohn­be­völ­ke­rung in der Schweiz stieg in dieser Zeit von rund 250’000 auf über 700’000 Perso­nen bzw. von ca. 5 % auf über 11 % der Gesamt­be­völ­ke­rung. Die Folgen der expan­si­ven Wirt­schafts­po­li­tik, also die wach­sende Zahl an auslän­di­schen Arbeits­kräf­ten, Konjunk­tur­über­hit­zung und Teue­rung, wurden in der Öffent­lich­keit ab den späten 1950er Jahren mit wach­sen­dem Unbe­ha­gen wahr­ge­nom­men. Dabei wurden zuneh­mend auch frem­den­feind­li­che Stim­men laut, die zu den Natio­nal­rats­wah­len 1963 in der Grün­dung einer Anti-Italiener-Partei und einer Partei gegen die Über­frem­dung durch Südlän­der poli­tisch Ausdruck fanden und auf die der Bundes­rat mit ersten ‚Plafonierungs‘-Massnahmen, das heisst mit Zulas­sungs­be­gren­zun­gen, zu reagie­ren versuchte.

Wir beob­ach­ten hier eine Grund­kon­stel­la­tion Schwei­zer Migra­ti­ons­ge­schichte der Nach­kriegs­zeit: Wirt­schafts­li­be­rale und frem­den­feind­li­che Kräfte mögen zwar auf der Ebene der poli­ti­schen Selbst­ver­or­tun­gen entge­gen­ge­setzte Kräfte darstel­len – bei der Massen­ein­wan­de­rungs­in­itia­tive ein halbes Jahr­hun­dert später trat ja nomi­nell auch die welt­of­fene Schweiz gegen die Insel­schweiz an –, ergän­zen sich dabei jedoch funk­tio­nal. Aus gesamt­ge­sell­schaft­lich syste­mi­scher Sicht kann man hier eine unheil­volle Symbiose zur Mehrung des Wohl­stands des Schwei­zer­volks auf Kosten migran­ti­scher Arbeits­kräfte konsta­tie­ren: zwei Seiten einer Medaille.

In dem Sinne kann die Arbeit der Studi­en­kom­mis­sion auch als Versuch verstan­den werden, Mitte der 1960er Jahre einen neuen funk­tio­na­len Kompro­miss zwischen diesen beiden poli­ti­schen Polen auszu­han­deln. Dies merkt man dem Bericht, der von drei unter­schied­li­chen Subkom­mis­sio­nen zusam­men­ge­stellt wurde, zuwei­len an: So finden sich hier einer­seits Über­le­gun­gen zur Einfüh­rung eines ius soli – eine im Vergleich zur mutlo­sen Bürger­rechts­re­vi­sion ein halbes Jahr­hun­dert später höchst progres­sive Haltung – und ande­rer­seits der Befund, die Schweiz befinde sich „im Stadium einer ausge­spro­che­nen Über­frem­dungs­ge­fahr“. Um diese Gefahr zu bannen, regte man einen Poli­tik­wech­sel an, der auf die Formel vom Rotations-Prinzip zur Assi­mi­la­ti­ons­po­li­tik gebracht werden kann und der die nächs­ten Jahr­zehnte auslän­der­po­li­tisch prägen sollte: Die Ära der Schwei­zer­ma­cher beginnt hier.

Das eidge­nös­si­sche Assi­mi­la­ti­ons­re­gime bedeu­tete für die Auslän­der in der Schweiz faktisch einsei­tige Anpas­sungs­zu­mu­tun­gen, sehr oft auch rassis­ti­sche Diskri­mi­nie­rung sowie obrig­keits­staat­li­che Über­wa­chung und Entwür­di­gungs­er­fah­run­gen en masse, die sich bis heute in Fami­li­en­ge­schich­ten tradie­ren. Doch gleich­zei­tig kommt der Über­gang von der Rotations- zur Assi­mi­la­ti­ons­po­li­tik auch einer begin­nen­den Aner­ken­nung der Tatsa­che gleich, dass viele der Menschen, die gekom­men waren, vorhat­ten zu blei­ben. Die Vorstel­lung, dass die auslän­di­schen Arbeits­kräfte bei Bedarf einfach wieder entsorgt werden konn­ten, hatte sich aus mehre­ren Hinsich­ten als falsch heraus­ge­stellt: Zunächst einmal weiger­ten sich die ‚Fremd­ar­bei­ter‘ schlicht, ihre Lebens­ent­scheide an den wirt­schaft­li­chen Inter­es­sen des Schwei­zer­vol­kes und seiner Unter­neh­men auszu­rich­ten. Aber es gab auch wirt­schafts­po­li­ti­sche Gründe, eine dauer­hafte Anwe­sen­heit der ‚frem­den‘ Mitmen­schen in der Schweiz in Betracht zu ziehen: Zum einen hatte sich das Rota­ti­ons­mo­dell etwa in Hinblick auf notwen­dige Einar­bei­tungs­pha­sen als wenig effek­tiv heraus­ge­stellt. Zum ande­ren stand Mitte der 1960er fest, dass die Schweiz dauer­haft auf auslän­di­sche Arbeit­neh­mer ange­wie­sen sein würde und gleich­zei­tig auf dem euro­päi­schen Arbeits­markt verschärft mit ande­ren Wachs­tums­ge­sell­schaf­ten wie Deutsch­land um billige Arbeits­kräfte konkur­rie­ren musste. Anstelle der wirt­schafts­li­be­ra­len Zulas­sungs­po­li­tik sollte eine staat­li­che Regle­men­tie­rung in Kraft treten, die noch stär­ker nach Quali­fi­ka­tio­nen selek­tierte und zudem verhin­dern sollte, dass aufgrund der erschöpf­ten euro­päi­schen Arbeits­märkte allzu fremde Fremd­ar­bei­ter aus ferne­ren Regio­nen der Welt ins Land geholt wurden. So ist die Erleich­te­rung des Fami­li­en­nach­zugs im heftig ange­fein­de­ten ‚Italiener-Abkommen‘ von 1964 auch nicht einfach der Gross­her­zig­keit einer huma­ni­tä­ren Schweiz zu verdanken.

Die neue assi­mi­la­tio­nis­ti­sche Anwer­be­po­li­tik atmete den alten Geist kolo­nia­ler Kultur­theo­rien, der sich wie ein roter auslän­der­po­li­ti­scher Faden bis heute durch­zieht, über die Drei-Kreise-Zulassungspolitik der 1990er Jahre bis hin zur anti­mus­li­mi­schen Panik aktu­el­ler Flücht­lings­de­bat­ten. So forderte die Studi­en­kom­mis­sion, dass „die Rekru­tie­rung auf Länder mit verwand­ter Kultur beschränkt wird und daß keine Arbeits­märkte außer­halb Euro­pas, die für unge­lernte Arbeits­kräfte beinahe uner­schöpf­lich wären, erschlos­sen werden“ (121). Die Einreise „schwer assi­mi­lier­ba­rer Auslän­der aus andern Kultur­krei­sen“ sollte wenn möglich verhin­dert werden. Nach innen galt es, den Über­frem­dungs­grad durch die Assi­mi­la­tion derje­ni­gen Frem­den, die nicht vorhat­ten, das Land wieder zu verlas­sen, substan­zi­ell zu verrin­gern. Die „Träger der frem­den Kultur“ soll­ten sich allmäh­lich über die Jahre „an die Kultur der ansäs­si­gen Bevöl­ke­rung“ annä­hern und schliess­lich anglei­chen (142).

Doch wie sollte diese theo­re­tisch model­lierte Massen­as­si­mi­la­tion prak­tisch gelin­gen? Was waren die rele­van­ten Fakto­ren? Auch hier deuten unter­schied­li­che Akzent­set­zun­gen im Bericht auf Aushand­lungs­pro­zesse in der Studi­en­kom­mis­sion hin. Wurde zunächst die Assi­mi­la­ti­ons­fä­hig­keit der Frem­den als Faktor ange­führt, so liest man im Schluss­ka­pi­tel aber auch: „Die erste Voraus­set­zung für das Gelin­gen der Assi­mi­la­tion ist eine entge­gen­kom­mende Haltung der einhei­mi­schen Bevöl­ke­rung“ (194), wobei man der Schweiz aller­dings nur eine „mäßige Assi­mi­la­ti­ons­kraft“ beschei­nigte (151). Erst am Ende des linear gedach­ten Assi­mi­la­ti­ons­pro­zes­ses sollte die Einbür­ge­rung stehen. Dabei war man sich jedoch bewusst, dass es für die gesell­schaft­lich notwen­dige Zahl an Einbür­ge­run­gen eines Menta­li­täts­wech­sels und Reali­täts­ab­gleichs der Behör­den und der Bevöl­ke­rung bedurfte: „Es ist deshalb vor allem eine Aufklä­rung auf brei­ter Basis über die Notwen­dig­keit der Aufnahme einbür­ge­rungs­fä­hi­ger Auslän­der ins Schwei­zer­bür­ger­recht (Hervor­he­bung im Origi­nal) erfor­der­lich. […] Soll­ten sich die Bemü­hun­gen zur Akti­vie­rung der Einbür­ge­rungs­pra­xis in den nächs­ten Jahren als zu wenig wirk­sam erwei­sen, so müßte eine Revi­sion der Gesetz­ge­bung in Erwä­gung gezo­gen werden“ (196) – wenn nötig bis hin zum ius soli, wie das Eingangs­zi­tat zeigt. Das ist bis heute nicht gesche­hen, wie sich allein schon am Anstieg der ‚Auslän­der­quote‘ seit­dem auf rund ein Vier­tel der Gesamt­be­völ­ke­rung zeigt. Dabei wird das Bild der steil nach oben zeigen­den Kurve der Auslän­der­quote, die – wie schon die Kommis­sion 1964 wusste – haus­ge­macht ist, von heuti­gen Demago­gen als Beweis der Über­frem­dung durch Massen­ein­wan­de­rung medial instrumentalisiert.

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Trotz seiner klaren staats­po­li­ti­schen Vorstel­lun­gen zum notwen­di­gen Assi­mi­la­ti­ons­pro­zess stellte der Bericht von 1964 auch fest, dass man letzt­lich noch viel zu wenig über dessen gesell­schaft­li­che Bedin­gun­gen wusste: „Das Assi­mi­la­ti­ons­po­ten­tial der Schweiz ist nie näher erforscht worden. Ange­sichts der neuen Über­frem­dungs­ge­fahr wäre eine Unter­su­chung darüber wünsch­bar.“ (151) Dieses Forschungs­de­si­de­rat stand in der Tat Mitte der 1960er Jahre im Raum und moti­vierte zwei ebenso umfang­rei­che wie wegwei­sende Studien, in denen sich der spätere Über­gang von der Assi­mi­la­ti­ons­for­schung zu einer neue­ren Migrations- und Inte­gra­ti­ons­for­schung bereits abzeich­nete: Zum einen Rudolf Brauns umfang­rei­che ethno­gra­fi­sche Studie Sozio-kulturelle Probleme der Einglie­de­rung italie­ni­scher Arbeits­kräfte in der Schweiz, die 1964/65 mit Hilfe von rund 40 Interviewer(innen) durch­ge­führt und erst 1970, kurz vor der Volks­ab­stim­mung zur Schwarzenbach-Initiative, veröf­fent­licht wurde. Als Volks­kund­ler und Sozi­al­his­to­ri­ker war Braun insbe­son­dere an der Lebens­welt der neuen Mitmen­schen inter­es­siert, an „Menschen mit Bedürf­nis­sen, Plänen, Wünschen, Hoff­nun­gen; kurz mit einem Lebens­an­spruch“ (19).

Zum ande­ren entstand Ende der 1960er die nicht minder ambi­tio­nierte Studie zur Sozio­lo­gie des Fremd­ar­bei­ter­pro­blems, die 1973 erschien. Autor der Studie war der deut­sche Sozio­loge Hans-Joachim Hoffmann-Nowotny, der zwischen 1975 und 2001 eine Profes­sur an der Univer­si­tät Zürich inne­hatte und in dieser Zeit mit seiner struk­tur­ana­ly­ti­schen Perspek­tive die sozi­al­wis­sen­schaft­li­che Migrations- und Inte­gra­ti­ons­for­schung entschei­dend prägte, nicht zuletzt auch dadurch, dass er den engli­schen Begriff ‚Migra­tion‘ in der deutsch­spra­chi­gen Forschung verbreitete.

So unter­schied­lich die beiden Arbei­ten in Konzept, Methode und Darstel­lungs­stil auch waren – hier deskrip­tive Ethno­gra­fie mit Sinn für das histo­ri­sche Narra­tiv und dort eine auf Quan­ti­fi­zie­rung abzie­lende Struk­tur­ana­lyse ‚anomi­scher Span­nun­gen‘ –, so sehr decken sie sich in ihrer kriti­schen Bewer­tung des Umgangs der Schweiz mit den Heraus­for­de­run­gen der ‚Fremd­ar­beit‘, gerade auch in Anbe­tracht der beiden Über­frem­dungs­in­itia­ti­ven zwischen 1965 und 1970. Während Braun den Schwei­zern ein beun­ru­hi­gen­des Ausmass an „Apart­heids­hal­tun­gen“ sowie an „offe­ner und verdeck­ter Diskri­mi­nie­rung“ (341) attes­tierte, kam Hoffmann-Nowotny zu dem Schluss, dass in der Schweiz längst eine „neofeu­dale Unter­schich­tung“ der Gesell­schafts­struk­tur statt­ge­fun­den habe, deren soziale Span­nun­gen durch Schein­dis­kus­sio­nen über kultu­relle Unter­schiede und Über­frem­dung über­deckt würden. Zudem kriti­sierte er die auch von der Kommis­sion vertre­tene Vorstel­lung einer voll­stän­di­gen kultu­rel­len Assi­mi­la­tion, die der recht­li­chen Inte­gra­tion voraus­ge­hen sollte (175/176). Diese Vorstel­lung nämlich ginge „von einer Homo­ge­ni­tät der einhei­mi­schen Kultur aus, die es in keiner diffe­ren­zier­ten Gesell­schaft gibt“. Als eine zentrale Voraus­set­zung für Assi­mi­la­ti­ons­be­reit­schaft hatte sich in der Studie die Zukunftserwar­tung an struk­tu­relle Inte­gra­ti­ons­chan­cen heraus­ge­stellt (192). Gerade auch vor dem Hinter­grund der heuti­gen Durch­set­zungs­in­itia­tive erahnt man hier die fata­len Folgen der Tatsa­che, dass damals je nach Einkom­men und beruf­li­chen Stand zwischen 25% und 40% der Italie­ner mit einer perma­nen­ten „Angst vor Auswei­sung“, und zwar „aus dem Nichts" leben muss­ten (201/202).

Für Braun und Hoffmann-Nowotny war klar, dass der einzige demo­kra­ti­sche Weg für die Schweiz darin bestehen musste, die gesell­schaft­li­chen Struk­tu­ren an die neuen sozio­kul­tu­rel­len und bevöl­ke­rungs­po­li­ti­schen Reali­tä­ten anzu­pas­sen und sie für die auslän­di­schen Mitmen­schen und deren Nach­kom­men zu öffnen. Dazu bedurfte es, so Braun, eines grund­le­gen­den „Umden­kens, der Preis­gabe sakro­sank­ter Wert- und Denk­mus­ter, der Infra­ge­stel­lung sorg­sam gepfleg­ter Vorstel­lun­gen ‚schwei­ze­ri­scher Eigen­art‘, des Abbaus von Geschichts­my­then und der Besin­nung auf unsere Vergan­gen­heit in ihrer Verän­der­lich­keit – einer Verän­der­lich­keit, die von zuge­zo­ge­nen Frem­den wesent­lich mitge­stal­tet wurde.“ (557)

Wir warten noch heute darauf, dass in der Schwei­zer Domi­nanz­ge­sell­schaft ein solches Umden­ken beim Bürger­recht einsetzt. Bis heute gibt es kein ius soli, bei dem zumin­dest jeder, der in der Schweiz gebo­ren ist, auto­ma­tisch das Bürger­recht erhielte. Geschweige denn, von denen die als Kinder in das Land gekom­men und hier aufge­wach­sen sind. Im Gegen­teil: Was vor einem halben Jahr­hun­dert denk­bar war und letzt­lich aus einer prag­ma­ti­schen staats­po­li­ti­schen Über­le­gung folgte, scheint heute als Forde­rung unge­hö­rig, ja radikal.

Von Kijan Espahangizi

Kijan Espahangizi ist Geschäftsführer des Zentrums Geschichte des Wissens (ZGW) der ETH & Universität Zürich und forscht zur postmigrantischen Gesellschaft.