Geschichten der Gegenwart

Im öffent­li­chen Diskurs wird Migra­tion inzwi­schen prak­tisch ausschliess­lich entwe­der als ein Problem oder als das Symptom eines Problems behan­delt. Für die Poli­tik stellt sich daher nicht die Frage, ob Migra­tion redu­ziert werden sollte, sondern wie sie redu­ziert werden sollte (oder jeden­falls, wie die „Kontrolle“ über Migra­tion zurück gewon­nen werden könnte). Die einen wollen das tun, indem sie mehr Repres­sion anwen­den; die ande­ren, indem sie die gros­sen Wohl­stands­un­ter­schiede zwischen typi­schen Ziel- und typi­schen Herkunfts­län­dern behe­ben. Sie sind, wie FDP-Ständerat Phil­ipp Müller, über­zeugt: Wird dieses Gefälle klei­ner, so gewin­nen wir Steue­rungs­macht zurück. Selbst ein Kommen­ta­tor wie Kaspar Villi­ger, der die migra­ti­ons­för­dernde Wirkung von stei­gen­dem Wohl­stand in den Herkunfts­staa­ten eigent­lich aner­kennt, setzt ganz auf eine Reduk­tion der Wohl­stands­un­ter­schiede mittels Inten­si­vie­rung des Handels, um Migra­tion künf­tig in den Griff zu bekom­men. Aber grosse Wohl­stands­un­ter­schiede sind gerade eine Voraus­set­zung dafür, Migra­tion steu­ern zu können. Sicht­bar wird dies erst, wenn Migra­tion nicht mehr ledig­lich als Problem oder als Ausdruck eines Problems verstan­den wird, sondern (unter ande­rem) als die Mobi­li­tät von Produk­ti­ons­fak­to­ren über Gren­zen hinweg.

Ausschluss vom Markt wird teurer

Wer migriert, der trägt seine Arbeits­kraft in einen ande­ren Staat, in einen ande­ren Arbeits- oder Dienst­leis­tungs­markt. Weil Migra­tion in der Regel jeden­falls rudi­men­tär geplant ist und im Hinblick auf ein bestimm­tes Ziel statt­fin­det, das seiner­seits oft mit dem Arbeits- oder Dienst­leis­tungs­markt zu tun hat, ist Migra­tion in der Regel die Mobi­li­tät von einem verhält­nis­mäs­sig schlecht funk­tio­nie­ren­den Setting von Insti­tu­tio­nen (zu denen auch  Märkte gehö­ren) in ein verhält­nis­mäs­sig gut funk­tio­nie­ren­des. Migra­tion zu verhin­dern bedeu­tet damit (unter ande­rem), jeman­den von Märk­ten auszu­schlies­sen. So, wie hohe Zoll­mau­ern, Waren­kon­tin­gente oder prohi­bi­tive tech­ni­sche Handels­hemm­nisse einen Ausschluss aus dem Markt für Waren bewir­ken, sind Kontin­gente, Inlän­der­vor­rang und andere Bedin­gun­gen, an denen legale Zuwan­de­rung regel­mäs­sig schei­tert, ein Ausschluss aus dem Arbeits- und Dienst­leis­tungs­markt. Die Möglich­keit dieses Ausschlus­ses hängt von der Markt­macht des Gegen­übers ab. Das Gegen­über kann ein Staat oder eine poten­ti­ell migrie­rende Person sein. Je mehr diese anzu­bie­ten haben, umso teurer wird es, sie vom Markt auszu­schlies­sen.

Das sehen nicht nur Poli­ti­ker anders, die auf einen Plan ange­wie­sen sind, wie die “Migra­ti­ons­hoh­heit” zurück­ge­won­nen werden kann, sondern auch Juris­ten: Migrie­rende auszu­schlies­sen ist recht­lich in der Regel erlaubt und nur in Ausnah­men von gros­ser Not verbo­ten. Flücht­linge, die vor Verfol­gung flie­hen, dürfen recht­lich nicht ausge­schlos­sen werden, und der Ausschluss von Überlebens-Migranten, die von einer Situa­tion allge­mei­ner Gewalt oder lebens­be­dro­hen­der Armut flie­hen, ist fast nicht zu recht­fer­ti­gen. Alle ande­ren dürfen recht­lich gese­hen aber ausge­schlos­sen werden, voraus­ge­setzt, sie stehen nicht in einer beson­de­ren fami­liä­ren Bezie­hung zu Einwoh­nern des Ziel­staa­tes.

Nimmt die Zahl der Menschen ab, die auf der Flucht vor Verfol­gung, Krieg oder extre­mer Armut sind, so nimmt auch der Anteil von Menschen ab, für die eine Ausnahme vom Ausschluss­recht besteht und damit der Anteil der Migran­tin­nen und Migran­ten, die juris­tisch nicht gesteu­ert werden können. An sich ist das rich­tig. Nur steu­ert im Wesent­li­chen nicht das Recht, sondern der Markt die Migra­tion. Klar wird dies gerade, wenn wir uns die Verän­de­rung einmal genauer anschauen, welche die Instru­mente der recht­li­chen Steue­rung von Migra­tion im Laufe der Zeit erfah­ren haben.

Visums­pflicht als äussers­ter Ring der Migra­ti­ons­ab­wehr

Das rudi­men­tärste Mittel der Migra­ti­onsteue­rung ist eine Visums­pflicht. Sie dient zwar nicht der Kontrolle von Migra­tion im eigent­li­chen Sinne, weil der visums­freie Zugang zu einem Staat ledig­lich die Frei­heit zum Reisen ermög­licht und nicht die Frei­heit, sich anzu­sie­deln und zu arbei­ten. Aber sie ist das zentrale Instru­ment zur Verhin­de­rung von irre­gu­lä­rer Migra­tion. Wird die Visums­pflicht aufge­ho­ben, wird die Verhin­de­rung von irre­gu­lä­rer Migra­tion sehr viel schwie­ri­ger. Der Effekt einer Visums­pflicht ist, dass gewisse Grup­pen von Perso­nen prak­tisch gar nicht einrei­sen können – beson­ders junge Erwach­sene ohne Fami­lie – und andere nur mit Schwie­rig­kei­ten und Verspä­tun­gen.

Mit Staa­ten, aus denen Perso­nen regel­mäs­sig Geschäfts­rei­sen unter­neh­men müssen oder die für den Touris­mus wich­tig sind, müssen Visa entwe­der aufge­ho­ben werden oder ihre Ertei­lung verein­facht werden. Beides sind recht­li­che Zuge­ständ­nisse, die aber die fakti­sche Möglich­keit der Migra­ti­ons­kon­trolle beein­träch­ti­gen. Ein wich­ti­ger Grund, warum es in der Schweiz mehr Sans-papiers aus latein­ame­ri­ka­ni­schen Ländern gibt als aus dem Nahen Osten oder aus afri­ka­ni­schen Staa­ten, ist die fehlende Visums­pflicht gegen­über fast allen latein­ame­ri­ka­ni­schen Staa­ten. Dass diese Visums­pflicht in den vergan­ge­nen Jahren schritt­weise abge­schafft oder gelo­ckert wurde, hat aber mit den sich verdich­ten­den wirt­schaft­li­chen Bezie­hun­gen zwischen dem Schengen-Raum und latein­ame­ri­ka­ni­schen Staa­ten zu tun, nicht mit einem Anfall von Gross­zü­gig­keit. Der Flüchtlings-Deal mit der Türkei und viele weitere Verhand­lungs­si­tua­tio­nen zwischen der EU und Schwel­len­län­dern zeigen, dass die Befrei­ung von Visa – jeden­falls für bestimmte Grup­pen von Reisen­den – eine häufige und zentrale Forde­rung ist, der nicht belie­big lange wider­stan­den werden kann, wenn die EU von ihrem Gegen­über eine Gegen­leis­tung möchte.

Bundesrätin Simonetta Sommaruga und der tunesische Aussenminister Rafik Abdessalem unterzeichnen ein "Migrations-Partnerschafts-Abkommen", Mai 2016; Quelle: NZZ

Bundes­rä­tin Simo­netta Somma­ruga und der tune­si­sche Aussen­mi­nis­ter Rafik Abdes­sa­lem unter­zeich­nen ein "Migrations-Partnerschafts-Abkommen", Mai 2016; Quelle: NZZ

Beson­ders deut­lich lässt sich diese Entwick­lung in Verein­ba­run­gen beob­ach­ten, die „Migra­ti­ons­ab­kom­men“, „Migrations-„ oder „Mobi­li­täts­part­ner­schaf­ten“ genannt werden. Sie sollen im Grunde nur durch­set­zen, was ohne­hin die Pflicht der Part­ner­staa­ten wäre: Dass sie ihre Bürge­rin­nen und Bürger zurück­neh­men, die kein Aufent­halts­recht in einem euro­päi­schen Staat haben. Die Herkunfts­staa­ten profi­tie­ren aber in der Regel von irre­gu­lä­rer Migra­tion (selbst diese produ­ziert noch Geld- und Know-How-Transfers) und sie haben die fakti­sche Macht, die Rück­füh­rung zu verhin­dern: Ihre Vertre­ter können einfach behaup­ten, eine bestimmte Person stamme gar nicht aus dem betref­fen­den Land, sie können  keine Papiere ausstel­len oder sie können Ausschaf­fungs­flüge nicht landen lassen. Herkunfts­staa­ten können euro­päi­sche Staa­ten daher zuneh­mend in Abkom­men zwin­gen, die ihnen eine Gegen­leis­tung dafür zusi­chern, dass sie tun, was sie ohne­hin tun müss­ten. Ob solche Abkom­men tatsäch­lich funk­tio­nie­ren, hängt wiederum von den Herkunfts­län­dern ab. Auch mit einem Abkom­men können sie noch behaup­ten, eine Person komme von woan­ders und auch mit Abkom­men kann sich das Ausstel­len von Papie­ren ewig hinzie­hen. Wenn sie einmal abge­schlos­sen sind – was oft ein wich­ti­ger PR-Erfolg für die betei­lig­ten euro­päi­schen Staa­ten ist – geben diese Abkom­men dem Herkunfts­staat daher einen zusätz­li­chen Hebel, den Preis für Koope­ra­tion bei der Iden­ti­fi­zie­rung und Rück­füh­rung in die Höhe zu trei­ben.

Gastarbeiter- und Frei­han­dels­ab­kom­men

Ein weite­res Beispiel für Kontroll­ver­lust sind Rekrutierungs- und Gast­ar­bei­ter­ab­kom­men. In der Schweiz herrscht der Eindruck vor, die Saisonnier-Politik sei aus eige­nem Antrieb aufge­ge­ben worden, weil sich die Ansicht durch­ge­setzt habe, sie sei ethisch nicht vertret­bar, Gift für die Inte­gra­tion und für die Struk­tur des Arbeits­mark­tes. Tatsäch­lich konnte Italien gegen­über der Schweiz aber bereits 1964 ein Abkom­men durch­set­zen, was den Anfang des Endes der Saisonnier-Politik bedeu­tete. Das Abkom­men gab italie­ni­schen Gast­ar­bei­tern nach fünf „Saisons“ in der Schweiz Anspruch auf eine Aufent­halts­be­wil­li­gung und auf Fami­li­en­nach­zug und unter­mi­nierte damit die Poli­tik, Arbeits­kräfte anwer­ben zu können, ohne Menschen inte­grie­ren zu müssen. Die eidge­nös­si­schen Räte stimm­ten diesem Abkom­men nur zähne­knir­schend und nur in Aner­ken­nung der wirt­schaft­li­chen Macht zu, die Italien seit dem Krieg gewon­nen hatte. Auch der gestie­gene Wohl­stand der umlie­gen­den Staa­ten spielte eine Rolle. Sie konn­ten zuneh­mend mit der Schweiz um die Rekru­tie­rung italie­ni­scher Arbeit­neh­mer konkur­rie­ren, weshalb Italien zuneh­mend Bedin­gun­gen stel­len konnte. Die Schweiz musste in der Folge den Bürge­rin­nen und Bürgern ande­rer west­eu­ro­päi­scher Staa­ten ähnlich gute Bedin­gun­gen gewäh­ren.

Frei­han­dels­ab­kom­men sind ein weite­res Beispiel, und eines, in dem das Inter­esse am Zugang zum Markt des Herkunfts­staa­tes beson­ders deut­lich zum Ausdruck kommt. Je jünger Frei­han­dels­ab­kom­men sind, desto eher regeln sie nicht nur Zugang zu Waren­märk­ten, sondern auch die Erbrin­gung von Dienst­leis­tun­gen im jeweils ande­ren Staat (und also die vorüber­ge­hende Einwan­de­rung in den ande­ren Staat nach dem soge­nann­ten Mode IV der Dienst­leis­tungs­er­brin­gung). Sie eröff­nen zwar nur einer klei­nen Gruppe von Perso­nen den Zugang zu lega­ler Migra­tion – Dienst­leis­tungs­er­brin­ger, die in der Regel sehr spezi­ell quali­fi­ziert sind – aber sie sind ein weite­rer Riss in der juris­ti­schen Mauer, die einst gegen Migra­tion errich­tet wurde. Neue Frei­han­dels­ab­kom­men müssen in der Regel mindes­tens diesel­ben Zuge­ständ­nisse machen, wie die bishe­ri­gen. Der Kreis der Berech­tig­ten wird sich allmäh­lich erwei­tern. Perso­nen, die einmal physisch als Dienst­leis­tungs­er­brin­ger im Land sind, haben eine gute Chance, als Fami­li­en­mit­glie­der oder als Arbeit­neh­mer zu blei­ben.

Das Rad zurück­dre­hen?

Die wichtigsten Flugrouten; Quelle: The Int'l Spectator/twitter.com

Die wich­tigs­ten Flug­rou­ten; Quelle: The Int'l Spectator/twitter.com

Das markan­teste Beispiel für die abneh­mende Steue­rungs­macht durch inten­si­vierte wirt­schaft­li­che Bezie­hun­gen sind aber Systeme der Perso­nen­frei­zü­gig­keit. Sie entste­hen über­all auf der Welt und sie entste­hen wiederum nicht aus Frei­heits­liebe, sondern wegen einer zuneh­men­den wirt­schaft­li­chen Verflech­tung. Das euro­päi­sche Beispiel ist das am weites­ten fort­ge­schrit­tene und eines der Beispiele, das expli­zit aus einer Markt­in­te­gra­tion entstan­den ist. Es ist auch jenes Beispiel, an dem sich momen­tan in Echt­zeit beob­ach­tet lässt, dass ab einem bestimm­ten Grad der wirt­schaft­li­chen Inte­gra­tion die Kontrolle über Zuwan­de­rung nicht mehr zurück­ge­won­nen werden kann, auch wenn das Stimm­volk dies verlangt hat – wie in der Schweiz und in Gross­bri­tan­nien. Die Konse­quenz eines erneu­ten Markt­aus­schlus­ses der Frei­zü­gig­keits­be­rech­tig­ten wäre der Verlust des Zugan­ges zum Binnen­markt. Das wäre nach verbrei­te­ter Ansicht wirt­schaft­lich nicht verkraft­bar. Die Kontrolle über Migra­tion – verstan­den als eine zahlen­mäs­sige Steue­rung durch eine Behörde – ist in diesen Fällen auf Dauer verlo­ren gegan­gen. Nicht, weil die Wohl­stands­un­ter­schiede zwischen den betrof­fe­nen Staa­ten so gross sind, sondern weil sie so wohl­ha­bend und vernetzt sind, dass die Verwei­ge­rung des gegen­sei­ti­gen Markt­zu­gan­ges zu teuer gewor­den ist.

Migra­ti­ons­ver­hin­de­rung ist eine Umver­tei­lung von denen, die von Migra­tion profi­tie­ren würden, an jene, die von Migra­ti­ons­ver­hin­de­rung profi­tie­ren. Sie nimmt den poten­ti­el­len Migran­tin­nen und Migran­ten etwas weg: Eine Chance, durch Zuwan­de­rung ein gutes Einkom­men zu erzie­len oder eine inter­es­sante Karriere zu haben. Und sie gibt denje­ni­gen etwas, die nicht migrie­ren: Schutz vor Konkur­renz um Arbeits­stel­len, Wohn­raum etc. Es ist in der Tendenz eine Umver­tei­lung von denen, die noch nicht haben, an dieje­ni­gen, die schon haben. Je mehr Markt­macht Indi­vi­duen und ihre Herkunfts­staa­ten an den Grenz­pos­ten oder an den Verhand­lungs­tisch mitbrin­gen, desto besser sind ihre Chan­cen, sich gegen diese Umver­tei­lung zu ihren Unguns­ten wehren zu können. Es gelingt ihnen dann, den Scha­den, der durch Ausschluss aus dem Arbeits- und Dienst­leis­tungs­markt entsteht, ganz oder teil­weise denje­ni­gen aufzu­bür­den, die den Scha­den verur­sa­chen. Der EU würde dies gegen­über Gross­bri­tan­nien und gegen­über der Schweiz voraus­sicht­lich gelin­gen. Den Scha­den, der die beiden Länder durch einen erneu­ten Markt­aus­schluss von EU/EFTA-Bürgerinnen und Bürgern verur­sa­chen würden, müss­ten sie zu einem unver­kraft­bar gros­sen Anteil selber über­neh­men (in Form von Verlust des Binnen­markt­zu­gangs). Kurz: Sie können sich die Verur­sa­chung des Scha­dens schlicht nicht mehr leis­ten.

Wenn die Länder, aus denen wir Migrie­rende heute noch grund­sätz­lich ausschlies­sen können, an Wohl­stand oder jeden­falls an Wachs­tum aufho­len und zu inter­es­san­ten Märk­ten werden, wird es ihnen auch zuneh­mend gelin­gen, ihre Inter­es­sen gegen diese Art von Umver­tei­lung durch­zu­set­zen. Wir soll­ten uns daher an den Gedan­ken gewöh­nen: Starke Zuwan­de­rung, die sich staat­li­cher Steue­rung zuneh­mend entzieht, ist nicht eine vorüber­ge­hende Störung der ‚natür­li­chen Ordnung’, hervor­ge­ru­fen durch grosse globale Wohl­stands­un­ter­schiede. Sie ist eine unab­wend­bare Begleit­erschei­nung von stär­ker vernetz­ten Märk­ten. Denn je inter­es­san­ter die Märkte der Herkunfts­staa­ten sind, desto teurer ist es, sich nicht zu vernet­zen, nur um Migra­tion weiter­hin staat­lich steu­ern zu können.

Von Stefan Schlegel

Stefan Schlegel hat mit einer Arbeit zum Migrationsrecht der Schweiz doktoriert und arbeitet als Postdoc am Max-Planck-Institut zur Erforschung multireligiöser und multiethnischer Gesellschaften in Göttingen. Er ist Mitbegründer und Vorstandsmitglied der liberalen Bewegung Operation Libero.