Geschichten der Gegenwart

Im öffent­li­chen Dis­kurs wird Migra­ti­on inzwi­schen prak­tisch aus­schliess­lich ent­we­der als ein Pro­blem oder als das Sym­ptom eines Pro­blems behan­delt. Für die Poli­tik stellt sich daher nicht die Fra­ge, ob Migra­ti­on redu­ziert wer­den soll­te, son­dern wie sie redu­ziert wer­den soll­te (oder jeden­falls, wie die „Kon­trol­le“ über Migra­ti­on zurück gewon­nen wer­den könn­te). Die einen wol­len das tun, indem sie mehr Repres­si­on anwen­den; die ande­ren, indem sie die gros­sen Wohl­stands­un­ter­schie­de zwi­schen typi­schen Ziel- und typi­schen Her­kunfts­län­dern behe­ben. Sie sind, wie FDP-Stän­de­rat Phil­ipp Mül­ler, über­zeugt: Wird die­ses Gefäl­le klei­ner, so gewin­nen wir Steue­rungs­macht zurück. Selbst ein Kom­men­ta­tor wie Kas­par Vil­li­ger, der die migra­ti­ons­för­dern­de Wir­kung von stei­gen­dem Wohl­stand in den Her­kunfts­staa­ten eigent­lich aner­kennt, setzt ganz auf eine Reduk­ti­on der Wohl­stands­un­ter­schie­de mit­tels Inten­si­vie­rung des Han­dels, um Migra­ti­on künf­tig in den Griff zu bekom­men. Aber gros­se Wohl­stands­un­ter­schie­de sind gera­de eine Vor­aus­set­zung dafür, Migra­ti­on steu­ern zu kön­nen. Sicht­bar wird dies erst, wenn Migra­ti­on nicht mehr ledig­lich als Pro­blem oder als Aus­druck eines Pro­blems ver­stan­den wird, son­dern (unter ande­rem) als die Mobi­li­tät von Pro­duk­ti­ons­fak­to­ren über Gren­zen hin­weg.

Ausschluss vom Markt wird teurer

Wer migriert, der trägt sei­ne Arbeits­kraft in einen ande­ren Staat, in einen ande­ren Arbeits- oder Dienst­leis­tungs­markt. Weil Migra­ti­on in der Regel jeden­falls rudi­men­tär geplant ist und im Hin­blick auf ein bestimm­tes Ziel statt­fin­det, das sei­ner­seits oft mit dem Arbeits- oder Dienst­leis­tungs­markt zu tun hat, ist Migra­ti­on in der Regel die Mobi­li­tät von einem ver­hält­nis­mäs­sig schlecht funk­tio­nie­ren­den Set­ting von Insti­tu­tio­nen (zu denen auch  Märk­te gehö­ren) in ein ver­hält­nis­mäs­sig gut funk­tio­nie­ren­des. Migra­ti­on zu ver­hin­dern bedeu­tet damit (unter ande­rem), jeman­den von Märk­ten aus­zu­schlies­sen. So, wie hohe Zoll­mau­ern, Waren­kon­tin­gen­te oder pro­hi­bi­ti­ve tech­ni­sche Han­dels­hemm­nis­se einen Aus­schluss aus dem Markt für Waren bewir­ken, sind Kon­tin­gen­te, Inlän­der­vor­rang und ande­re Bedin­gun­gen, an denen lega­le Zuwan­de­rung regel­mäs­sig schei­tert, ein Aus­schluss aus dem Arbeits- und Dienst­leis­tungs­markt. Die Mög­lich­keit die­ses Aus­schlus­ses hängt von der Markt­macht des Gegen­übers ab. Das Gegen­über kann ein Staat oder eine poten­ti­ell migrie­ren­de Per­son sein. Je mehr die­se anzu­bie­ten haben, umso teu­rer wird es, sie vom Markt aus­zu­schlies­sen.

Das sehen nicht nur Poli­ti­ker anders, die auf einen Plan ange­wie­sen sind, wie die “Migra­ti­ons­hoh­heit” zurück­ge­won­nen wer­den kann, son­dern auch Juris­ten: Migrie­ren­de aus­zu­schlies­sen ist recht­lich in der Regel erlaubt und nur in Aus­nah­men von gros­ser Not ver­bo­ten. Flücht­lin­ge, die vor Ver­fol­gung flie­hen, dür­fen recht­lich nicht aus­ge­schlos­sen wer­den, und der Aus­schluss von Über­le­bens-Migran­ten, die von einer Situa­ti­on all­ge­mei­ner Gewalt oder lebens­be­dro­hen­der Armut flie­hen, ist fast nicht zu recht­fer­ti­gen. Alle ande­ren dür­fen recht­lich gese­hen aber aus­ge­schlos­sen wer­den, vor­aus­ge­setzt, sie ste­hen nicht in einer beson­de­ren fami­liä­ren Bezie­hung zu Ein­woh­nern des Ziel­staa­tes.

Nimmt die Zahl der Men­schen ab, die auf der Flucht vor Ver­fol­gung, Krieg oder extre­mer Armut sind, so nimmt auch der Anteil von Men­schen ab, für die eine Aus­nah­me vom Aus­schluss­recht besteht und damit der Anteil der Migran­tin­nen und Migran­ten, die juris­tisch nicht gesteu­ert wer­den kön­nen. An sich ist das rich­tig. Nur steu­ert im Wesent­li­chen nicht das Recht, son­dern der Markt die Migra­ti­on. Klar wird dies gera­de, wenn wir uns die Ver­än­de­rung ein­mal genau­er anschau­en, wel­che die Instru­men­te der recht­li­chen Steue­rung von Migra­ti­on im Lau­fe der Zeit erfah­ren haben.

Visumspflicht als äusserster Ring der Migrationsabwehr

Das rudi­men­tärs­te Mit­tel der Migra­ti­onsteue­rung ist eine Visums­pflicht. Sie dient zwar nicht der Kon­trol­le von Migra­ti­on im eigent­li­chen Sin­ne, weil der visums­freie Zugang zu einem Staat ledig­lich die Frei­heit zum Rei­sen ermög­licht und nicht die Frei­heit, sich anzu­sie­deln und zu arbei­ten. Aber sie ist das zen­tra­le Instru­ment zur Ver­hin­de­rung von irre­gu­lä­rer Migra­ti­on. Wird die Visums­pflicht auf­ge­ho­ben, wird die Ver­hin­de­rung von irre­gu­lä­rer Migra­ti­on sehr viel schwie­ri­ger. Der Effekt einer Visums­pflicht ist, dass gewis­se Grup­pen von Per­so­nen prak­tisch gar nicht ein­rei­sen kön­nen – beson­ders jun­ge Erwach­se­ne ohne Fami­lie – und ande­re nur mit Schwie­rig­kei­ten und Ver­spä­tun­gen.

Mit Staa­ten, aus denen Per­so­nen regel­mäs­sig Geschäfts­rei­sen unter­neh­men müs­sen oder die für den Tou­ris­mus wich­tig sind, müs­sen Visa ent­we­der auf­ge­ho­ben wer­den oder ihre Ertei­lung ver­ein­facht wer­den. Bei­des sind recht­li­che Zuge­ständ­nis­se, die aber die fak­ti­sche Mög­lich­keit der Migra­ti­ons­kon­trol­le beein­träch­ti­gen. Ein wich­ti­ger Grund, war­um es in der Schweiz mehr Sans-papiers aus latein­ame­ri­ka­ni­schen Län­dern gibt als aus dem Nahen Osten oder aus afri­ka­ni­schen Staa­ten, ist die feh­len­de Visums­pflicht gegen­über fast allen latein­ame­ri­ka­ni­schen Staa­ten. Dass die­se Visums­pflicht in den ver­gan­ge­nen Jah­ren schritt­wei­se abge­schafft oder gelo­ckert wur­de, hat aber mit den sich ver­dich­ten­den wirt­schaft­li­chen Bezie­hun­gen zwi­schen dem Schen­gen-Raum und latein­ame­ri­ka­ni­schen Staa­ten zu tun, nicht mit einem Anfall von Gross­zü­gig­keit. Der Flücht­lings-Deal mit der Tür­kei und vie­le wei­te­re Ver­hand­lungs­si­tua­tio­nen zwi­schen der EU und Schwel­len­län­dern zei­gen, dass die Befrei­ung von Visa – jeden­falls für bestimm­te Grup­pen von Rei­sen­den – eine häu­fi­ge und zen­tra­le For­de­rung ist, der nicht belie­big lan­ge wider­stan­den wer­den kann, wenn die EU von ihrem Gegen­über eine Gegen­leis­tung möch­te.

Bundesrätin Simonetta Sommaruga und der tunesische Aussenminister Rafik Abdessalem unterzeichnen ein "Migrations-Partnerschafts-Abkommen", Mai 2016; Quelle: NZZ

Bun­des­rä­tin Simo­net­ta Som­ma­ru­ga und der tune­si­sche Aus­sen­mi­nis­ter Rafik Abdes­sa­lem unter­zeich­nen ein “Migra­ti­ons-Part­ner­schafts-Abkom­men”, Mai 2016; Quel­le: NZZ

Beson­ders deut­lich lässt sich die­se Ent­wick­lung in Ver­ein­ba­run­gen beob­ach­ten, die „Migra­ti­ons­ab­kom­men“, „Migra­ti­ons-„ oder „Mobi­li­täts­part­ner­schaf­ten“ genannt wer­den. Sie sol­len im Grun­de nur durch­set­zen, was ohne­hin die Pflicht der Part­ner­staa­ten wäre: Dass sie ihre Bür­ge­rin­nen und Bür­ger zurück­neh­men, die kein Auf­ent­halts­recht in einem euro­päi­schen Staat haben. Die Her­kunfts­staa­ten pro­fi­tie­ren aber in der Regel von irre­gu­lä­rer Migra­ti­on (selbst die­se pro­du­ziert noch Geld- und Know-How-Trans­fers) und sie haben die fak­ti­sche Macht, die Rück­füh­rung zu ver­hin­dern: Ihre Ver­tre­ter kön­nen ein­fach behaup­ten, eine bestimm­te Per­son stam­me gar nicht aus dem betref­fen­den Land, sie kön­nen  kei­ne Papie­re aus­stel­len oder sie kön­nen Aus­schaf­fungs­flü­ge nicht lan­den las­sen. Her­kunfts­staa­ten kön­nen euro­päi­sche Staa­ten daher zuneh­mend in Abkom­men zwin­gen, die ihnen eine Gegen­leis­tung dafür zusi­chern, dass sie tun, was sie ohne­hin tun müss­ten. Ob sol­che Abkom­men tat­säch­lich funk­tio­nie­ren, hängt wie­der­um von den Her­kunfts­län­dern ab. Auch mit einem Abkom­men kön­nen sie noch behaup­ten, eine Per­son kom­me von woan­ders und auch mit Abkom­men kann sich das Aus­stel­len von Papie­ren ewig hin­zie­hen. Wenn sie ein­mal abge­schlos­sen sind – was oft ein wich­ti­ger PR-Erfolg für die betei­lig­ten euro­päi­schen Staa­ten ist – geben die­se Abkom­men dem Her­kunfts­staat daher einen zusätz­li­chen Hebel, den Preis für Koope­ra­ti­on bei der Iden­ti­fi­zie­rung und Rück­füh­rung in die Höhe zu trei­ben.

Gastarbeiter- und Freihandelsabkommen

Ein wei­te­res Bei­spiel für Kon­troll­ver­lust sind Rekru­tie­rungs- und Gast­ar­bei­ter­ab­kom­men. In der Schweiz herrscht der Ein­druck vor, die Sai­son­nier-Poli­tik sei aus eige­nem Antrieb auf­ge­ge­ben wor­den, weil sich die Ansicht durch­ge­setzt habe, sie sei ethisch nicht ver­tret­bar, Gift für die Inte­gra­ti­on und für die Struk­tur des Arbeits­mark­tes. Tat­säch­lich konn­te Ita­li­en gegen­über der Schweiz aber bereits 1964 ein Abkom­men durch­set­zen, was den Anfang des Endes der Sai­son­nier-Poli­tik bedeu­te­te. Das Abkom­men gab ita­lie­ni­schen Gast­ar­bei­tern nach fünf „Sai­sons“ in der Schweiz Anspruch auf eine Auf­ent­halts­be­wil­li­gung und auf Fami­li­en­nach­zug und unter­mi­nier­te damit die Poli­tik, Arbeits­kräf­te anwer­ben zu kön­nen, ohne Men­schen inte­grie­ren zu müs­sen. Die eid­ge­nös­si­schen Räte stimm­ten die­sem Abkom­men nur zäh­ne­knir­schend und nur in Aner­ken­nung der wirt­schaft­li­chen Macht zu, die Ita­li­en seit dem Krieg gewon­nen hat­te. Auch der gestie­ge­ne Wohl­stand der umlie­gen­den Staa­ten spiel­te eine Rol­le. Sie konn­ten zuneh­mend mit der Schweiz um die Rekru­tie­rung ita­lie­ni­scher Arbeit­neh­mer kon­kur­rie­ren, wes­halb Ita­li­en zuneh­mend Bedin­gun­gen stel­len konn­te. Die Schweiz muss­te in der Fol­ge den Bür­ge­rin­nen und Bür­gern ande­rer west­eu­ro­päi­scher Staa­ten ähn­lich gute Bedin­gun­gen gewäh­ren.

Frei­han­dels­ab­kom­men sind ein wei­te­res Bei­spiel, und eines, in dem das Inter­es­se am Zugang zum Markt des Her­kunfts­staa­tes beson­ders deut­lich zum Aus­druck kommt. Je jün­ger Frei­han­dels­ab­kom­men sind, des­to eher regeln sie nicht nur Zugang zu Waren­märk­ten, son­dern auch die Erbrin­gung von Dienst­leis­tun­gen im jeweils ande­ren Staat (und also die vor­über­ge­hen­de Ein­wan­de­rung in den ande­ren Staat nach dem soge­nann­ten Mode IV der Dienst­leis­tungs­er­brin­gung). Sie eröff­nen zwar nur einer klei­nen Grup­pe von Per­so­nen den Zugang zu lega­ler Migra­ti­on – Dienst­leis­tungs­er­brin­ger, die in der Regel sehr spe­zi­ell qua­li­fi­ziert sind – aber sie sind ein wei­te­rer Riss in der juris­ti­schen Mau­er, die einst gegen Migra­ti­on errich­tet wur­de. Neue Frei­han­dels­ab­kom­men müs­sen in der Regel min­des­tens die­sel­ben Zuge­ständ­nis­se machen, wie die bis­he­ri­gen. Der Kreis der Berech­tig­ten wird sich all­mäh­lich erwei­tern. Per­so­nen, die ein­mal phy­sisch als Dienst­leis­tungs­er­brin­ger im Land sind, haben eine gute Chan­ce, als Fami­li­en­mit­glie­der oder als Arbeit­neh­mer zu blei­ben.

Das Rad zurückdrehen?

Die wichtigsten Flugrouten; Quelle: The Int'l Spectator/twitter.com

Die wich­tigs­ten Flug­rou­ten; Quel­le: The Int’l Spectator/twitter.com

Das mar­kan­tes­te Bei­spiel für die abneh­men­de Steue­rungs­macht durch inten­si­vier­te wirt­schaft­li­che Bezie­hun­gen sind aber Sys­te­me der Per­so­nen­frei­zü­gig­keit. Sie ent­ste­hen über­all auf der Welt und sie ent­ste­hen wie­der­um nicht aus Frei­heits­lie­be, son­dern wegen einer zuneh­men­den wirt­schaft­li­chen Ver­flech­tung. Das euro­päi­sche Bei­spiel ist das am wei­tes­ten fort­ge­schrit­te­ne und eines der Bei­spie­le, das expli­zit aus einer Markt­in­te­gra­ti­on ent­stan­den ist. Es ist auch jenes Bei­spiel, an dem sich momen­tan in Echt­zeit beob­ach­tet lässt, dass ab einem bestimm­ten Grad der wirt­schaft­li­chen Inte­gra­ti­on die Kon­trol­le über Zuwan­de­rung nicht mehr zurück­ge­won­nen wer­den kann, auch wenn das Stimm­volk dies ver­langt hat – wie in der Schweiz und in Gross­bri­tan­ni­en. Die Kon­se­quenz eines erneu­ten Markt­aus­schlus­ses der Frei­zü­gig­keits­be­rech­tig­ten wäre der Ver­lust des Zugan­ges zum Bin­nen­markt. Das wäre nach ver­brei­te­ter Ansicht wirt­schaft­lich nicht ver­kraft­bar. Die Kon­trol­le über Migra­ti­on – ver­stan­den als eine zah­len­mäs­si­ge Steue­rung durch eine Behör­de – ist in die­sen Fäl­len auf Dau­er ver­lo­ren gegan­gen. Nicht, weil die Wohl­stands­un­ter­schie­de zwi­schen den betrof­fe­nen Staa­ten so gross sind, son­dern weil sie so wohl­ha­bend und ver­netzt sind, dass die Ver­wei­ge­rung des gegen­sei­ti­gen Markt­zu­gan­ges zu teu­er gewor­den ist.

Migra­ti­ons­ver­hin­de­rung ist eine Umver­tei­lung von denen, die von Migra­ti­on pro­fi­tie­ren wür­den, an jene, die von Migra­ti­ons­ver­hin­de­rung pro­fi­tie­ren. Sie nimmt den poten­ti­el­len Migran­tin­nen und Migran­ten etwas weg: Eine Chan­ce, durch Zuwan­de­rung ein gutes Ein­kom­men zu erzie­len oder eine inter­es­san­te Kar­rie­re zu haben. Und sie gibt den­je­ni­gen etwas, die nicht migrie­ren: Schutz vor Kon­kur­renz um Arbeits­stel­len, Wohn­raum etc. Es ist in der Ten­denz eine Umver­tei­lung von denen, die noch nicht haben, an die­je­ni­gen, die schon haben. Je mehr Markt­macht Indi­vi­du­en und ihre Her­kunfts­staa­ten an den Grenz­pos­ten oder an den Ver­hand­lungs­tisch mit­brin­gen, des­to bes­ser sind ihre Chan­cen, sich gegen die­se Umver­tei­lung zu ihren Unguns­ten weh­ren zu kön­nen. Es gelingt ihnen dann, den Scha­den, der durch Aus­schluss aus dem Arbeits- und Dienst­leis­tungs­markt ent­steht, ganz oder teil­wei­se den­je­ni­gen auf­zu­bür­den, die den Scha­den ver­ur­sa­chen. Der EU wür­de dies gegen­über Gross­bri­tan­ni­en und gegen­über der Schweiz vor­aus­sicht­lich gelin­gen. Den Scha­den, der die bei­den Län­der durch einen erneu­ten Markt­aus­schluss von EU/EFTA-Bür­ge­rin­nen und Bür­gern ver­ur­sa­chen wür­den, müss­ten sie zu einem unver­kraft­bar gros­sen Anteil sel­ber über­neh­men (in Form von Ver­lust des Bin­nen­markt­zu­gangs). Kurz: Sie kön­nen sich die Ver­ur­sa­chung des Scha­dens schlicht nicht mehr leis­ten.

Wenn die Län­der, aus denen wir Migrie­ren­de heu­te noch grund­sätz­lich aus­schlies­sen kön­nen, an Wohl­stand oder jeden­falls an Wachs­tum auf­ho­len und zu inter­es­san­ten Märk­ten wer­den, wird es ihnen auch zuneh­mend gelin­gen, ihre Inter­es­sen gegen die­se Art von Umver­tei­lung durch­zu­set­zen. Wir soll­ten uns daher an den Gedan­ken gewöh­nen: Star­ke Zuwan­de­rung, die sich staat­li­cher Steue­rung zuneh­mend ent­zieht, ist nicht eine vor­über­ge­hen­de Stö­rung der ‚natür­li­chen Ord­nung’, her­vor­ge­ru­fen durch gros­se glo­ba­le Wohl­stands­un­ter­schie­de. Sie ist eine unab­wend­ba­re Begleit­erschei­nung von stär­ker ver­netz­ten Märk­ten. Denn je inter­es­san­ter die Märk­te der Her­kunfts­staa­ten sind, des­to teu­rer ist es, sich nicht zu ver­net­zen, nur um Migra­ti­on wei­ter­hin staat­lich steu­ern zu kön­nen.

Von Stefan Schlegel

Stefan Schlegel hat mit einer Arbeit zum Migrationsrecht der Schweiz doktoriert und arbeitet als Postdoc am Max-Planck-Institut zur Erforschung multireligiöser und multiethnischer Gesellschaften in Göttingen. Er ist Mitbegründer und Vorstandsmitglied der liberalen Bewegung Operation Libero.