Demo­kratie, wie wir sie in der Nach­kriegs­zeit zu verstehen lernten, scheint heute ein Auslauf­mo­dell zu sein. In den letzten Jahr­zehnten ging die Wahl­be­tei­li­gung in west­li­chen Demo­kra­tien stetig zurück. Während die Zahl der Partei­mit­glieder und der gewerk­schaft­liche Orga­ni­sa­ti­ons­grad sanken, verlor auch der Staat an ordnungs­po­li­ti­scher Kraft. Einst ein Steue­rungs­agent der Wirt­schaft, ist er dem Wett­be­werb heute selbst unter­worfen. Seit den 1990er Jahren wird diese Entwick­lung von kriti­schen Diagnosen zum Zustand der Demo­kratie begleitet. Dazu gehört die Einschät­zung des briti­schen Poli­to­logen Colin Crouch, wonach west­liche Gesell­schaften heute immer weniger vom Demos und immer stärker von globalen Konzernen und Eliten regiert würden. Crouch konsta­tiert eine Entwick­lung hin zur „Post­de­mo­kratie“: ein Rückbau tatsäch­li­cher poli­ti­scher Parti­zi­pa­ti­ons­formen zugunsten eines medial aufbe­rei­teten, inhalt­lich aber leeren und folgen­losen Wahl­spek­ta­kels, das von PR-Exper­tInnen kontrol­liert werde. Hat der Kapi­ta­lismus die Demo­kratie zerstört? Und wenn ja, wie ist ihm das gelungen?

Undoing the Demos: Wendy Browns Streit­schrift von 2015

Antworten auf diese Fragen gibt die US-ameri­ka­ni­sche Poli­tik­wis­sen­schaft­lerin Wendy Brown in ihrer Streit­schrift Undoing the Demos. Neoliberalism’s Stealth Revo­lu­tion. Detail- und kennt­nis­reich zeichnet Brown die schlei­chende neoli­be­rale Revo­lu­tion unserer Gegen­wart nach: Eine stetige Ausdeh­nung des Markt­be­reichs auf Kosten der demo­kra­ti­schen Sphäre, die in der Vermarkt­li­chung der Einrich­tungen und Prin­zi­pien von Demo­kra­tien selbst gipfelt. Folgt man Brown, so haben sich poli­ti­sche Akteurs­gruppen und Insti­tu­tionen – von Verwal­tungen über NGOs bis hin zu Schulen – seit den 1990er Jahren als Unter­nehmen entworfen. Sie spre­chen ihre Klientel einer­seits als Beleg­schaft an, die sich den Sach­zwängen globaler Wett­be­werbs­fä­hig­keit anzu­passen hätten, und ande­rer­seits als Kund­schaft. So gesehen hat die sanfte Despotie neoli­be­raler Herr­schaft den Homo poli­ticus längst kassiert – Undoing the Demos eben.

Governance

Wie der Bedeu­tungs­ver­lust demo­kra­ti­scher Parti­zi­pa­tion und Entschei­dungs­fin­dung abläuft, lässt sich anhand von „Gover­nance“ illus­trieren: ein relativ junges, aber umso schil­lern­deres neoli­be­rales Konzept. In den program­ma­ti­schen Über­le­gungen der neoli­be­ralen Vordenker Milton Friedman und Fried­rich August Hayek spielte sie noch keine Rolle. Auch bei den Trans­for­ma­tionen in Latein­ame­rika in den 1970er und 1980er Jahren, die von der neoli­be­ralen Chica­goer Schule beein­flusst wurden, mani­fes­tierte sie sich nicht. Wirk­mächtig wurde sie erst gegen Ende der 1980er Jahre. Ausfor­mu­liert in betriebs­wirt­schaft­li­chen Kreisen (corpo­rate gover­nance) und popu­la­ri­siert von univer­si­tären Insti­tuten und staat­li­chen Depar­te­menten für inter­na­tio­nale Bezie­hungen, wird das Konzept seither sowohl von der Welt­bank und der UNO als auch von zahl­rei­chen trans­na­tio­nalen Think Tanks und lokal tätigen Consul­ting Firmen verbreitet.

Politik verstanden als Lenkung von Menschen in Hinblick auf Profit: Für seinen in den 90er Jahren entwi­ckelten Gover­nance-Ansatz erhielt Oliver E. Williamson 2009 den Nobel­preis für Wirt­schaft.

Wendy Brown sieht in der Gover­nance ein Schlüs­sel­prinzip des gegen­wär­tigen Neoli­be­ra­lismus: eine Regie­rungs­ra­tio­na­lität, die aus einem fein­glied­rigen Gefüge von Insti­tu­tionen, kodi­fi­zierten Verfahren, formalen Regeln und indi­vi­du­ellen Verhal­tens­weisen besteht. Zentraler Flucht­punkt dieses neuar­tigen Macht­typus ist die Umwand­lung von einer auto­ri­tären Regie­rungs­füh­rung mit hier­ar­chisch orga­ni­sierten Einheiten zu einer part­ner­schaft­li­chen Form, die auf dezen­trale Zusam­men­ar­beit und ausba­lan­cierte Verant­wort­lich­keiten baut. Büro­kra­ti­sche top down Steue­rung soll durch hori­zon­tale Verstän­di­gung ersetzt werden, indem hoheit­liche Anord­nungen in Form des Befehls durch Mitspra­che­mög­lich­keiten ergänzt bzw. abge­löst werden. Die soge­nannte Good Gover­nance bietet sich Unter­nehmen, Staaten, Verwal­tungen, Univer­si­täten, Schulen und Kirchen glei­cher­massen an.

Die Dezen­tra­li­sie­rung von Auto­rität ist für Insti­tu­tionen, die öffent­li­cher Kritik ausge­setzt sind, unter Kosten­druck stehen oder mit Legi­ti­ma­ti­ons­pro­blemen zu kämpfen haben, relativ attraktiv. In vielen Fällen wurden Gover­nance Lösungen für insti­tu­tio­nelle Struk­tur­pro­bleme denn auch freudig aufge­nommen und umge­setzt – mit gravie­renden Folgen. Denn mit der Dezen­tra­li­sie­rung im Zeichen von Gover­nance hält stets auch der Wett­be­werb zwischen den Einheiten Einzug in die Insti­tu­tionen. Unter der Hand werden die Aufbau- und Orga­ni­sa­ti­ons­lo­giken der Einrich­tungen samt ihrer Zwecke damit in eine Art Unter­nehmen verwan­delt, dem es vordring­lich um Markt­vor­teile geht. „Entre­pre­neu­ri­sie­rung“ nennt Brown diesen Vorgang.

Effiziente Verfahren statt gerechte Ziele

Die Mass­nahmen und Instru­mente, die den Einrich­tungen für die Entre­pre­neu­ri­sie­rung zur Verfü­gung gestellt werden, sind u.a. bench­mar­king, best prac­tice oder ranking. Öffent­liche und nicht gewinn­ori­en­tierte Insti­tu­tionen werden damit von ökono­mi­schen Prak­tiken ange­leitet, die aus dem Profit­sektor stammen. So hat die zuneh­mende Orien­tie­rung am Markt (vom inter­na­tio­nalen Finanz­markt über den Bildungs­markt bis hin zum Markt für soziale Dienste) zur Folge, dass sich staat­liche und zivil­ge­sell­schaft­liche Einrich­tungen immer weniger mit poli­ti­schen Dimen­sionen ihres Tuns beschäf­tigten. Statt­dessen treten Mach­bar­keits­über­le­gungen in den Vorder­grund. Damit verdrängt die Gover­nance liberal-demo­kra­ti­sche Gerech­tig­keits­an­liegen durch tech­ni­sche Problem­for­mu­lie­rungen. Wird Regie­rungs­füh­rung auf Problem­lö­sung getrimmt und als tech­ni­sches Verfahren präsen­tiert, dann verschwinden norma­tive Konflikte aus den Debatten. Für die poli­ti­sche Öffent­lich­keit hat diese Reduk­tion gravie­renden Folgen: Demo­kra­ti­sche Ausein­an­der­set­zungen verwan­deln sich in formale Verfahren des Inter­es­sen­aus­gleichs zwischen gesell­schaft­li­chen Gruppen – in letzter Konse­quenz wird Politik damit zum Verschwinden gebracht. An ihre Stelle tritt die sach­liche Notwen­dig­keit.

KundInnen als neue Sozialfiguren

Gleich­zeitig polt die Gover­nance die Ziel­gruppen der einzelnen Insti­tu­tionen um. Sie wirkt also auf die Art und Weise ein, wie sich Indi­vi­duen als Subjekte begreifen sollen. Das geschieht mittels Responsa­bi­li­sie­rung (des Über­tra­gens von Verant­wor­tung). Wendy Brown beschreibt diesen Vorgang als „die mora­li­sche Belas­tung der Person, die am Ende der Kette steht“. Die Responsa­bi­li­sie­rung animiert Mitar­bei­tende, Studie­rende, Konsu­men­tInnen oder bedürf­tige Menschen dazu, die rich­tigen Inves­ti­tionen in sich selbst vorzu­nehmen, um sich zu entwi­ckeln. Indem sie alle Indi­vi­duen glei­cher­massen responsa­bi­li­siert, blendet die Gover­nance die unglei­chen Posi­tionen der Menschen und die soziale Schich­tung der Gesell­schaft dabei aber völlig aus. Diskursiv funk­tio­niert die Responsa­bi­li­sie­rung über scheinbar banale Neuadres­sie­rungen. Staaten, Verwal­tungen, NGOs und soziale Dienste spre­chen uns nicht mehr als Bürge­rInnen, sondern als KundInnen an. Dabei handelt es sich jedoch um mehr als eine sprach­liche Finesse. Dahinter steckt eine akti­vie­rende Absicht, die verpflichtet. Wer als Mitar­bei­terIn oder als KundeIn adres­siert wird, sieht sich mit anderen Erwar­tungen konfron­tiert als Bürge­rInnen. Es wird erwartet, dass man für sich selbst sorgt, und man wird geta­delt, wenn man es nicht tut. Das exklu­die­rende Reden über diebi­sche Unter­halts­be­rech­tigte – Sozi­al­schma­rot­ze­rInnen, Schein­in­va­lide oder Papier­lischwei­ze­rInnen – und soge­nannte Anspruchs­men­ta­li­täten bekräf­tigt diese neuen Erwar­tungen. Durch die Bünde­lung von Hand­lungs­ver­ant­wor­tung und Tadel werden in Wirk­lich­keit viel­seitig abhän­gige und bedürf­tige Menschen zu auto­nomen Indi­vi­duen gemacht.

Die Schweiz, ein Governance-Paradies

Die Schweiz stellt für Gover­nance Ideen einen beson­ders güns­tigen Reso­nanz­raum dar. Lang­wie­rige Vernehm­las­sungen, kompli­zierte Subven­ti­ons­ver­hand­lungen oder föde­ra­lis­ti­sche Aufga­ben­zu­tei­lungen sind ideale Ansatz­punkte für Gover­nance, weil diese beschleu­nigte Verfahren und effi­zi­ente Ressour­cen­ein­sätze verspricht. So ist es wenig erstaun­lich, dass der Begriff Good Gover­nance bereits 1993, und damit im inter­na­tio­nalen Vergleich relativ früh, in der Botschaft zum Regie­rungs- und Verwal­tungs­or­ga­ni­sa­ti­ons­ge­setz auftaucht. Seither unter­wirft der Anspruch der Gover­nance auch hier­zu­lande immer mehr insti­tu­tio­nelle Bereiche und Tätig­keiten der Markt­logik. Bera­tungs­büros und auf Evalua­ti­ons­for­schung spezia­li­sierte Hoch­schul­in­sti­tute stellen Kantonen, Verwal­tungen, Spitä­lern, Univer­si­täten oder NGOs unter­dessen unzäh­lige best prac­tice Anlei­tungen zur Verfü­gung. Hinzu kommen die von Betriebs­wir­tInnen, Ökono­mInnen und Mana­ge­rInnen heraus­ge­ge­benen Ratgeber, die seit einigen Jahren wie Pilze aus dem Boden schiessen, und die Gover­nance prak­tisch allen Einrich­tungen anemp­fehlen. All dies hat dazu beige­tragen, dass die lingua franca der Gover­nance in der Schweiz heute omni­prä­sent ist: sozialer Dialog, proze­du­rale Ratio­na­lität, Stake­holder, Flexi­bi­lität, Regu­lie­rung, Steue­rung, Koor­di­na­tion, Konver­genz, Bevöl­ke­rungs­ziel­gruppen, Syner­gie­ef­fekte, Ziel­in­ter­fe­renz, Inter­ak­ti­ons­muster, Inter­de­pen­denz, Effi­zienz oder Kohä­renz haben Eingang in unseren beruf­li­chen und sozialen Alltag gefunden.

Eine Gover­nance, die das Vertrauen der Inves­toren stärkt: Seit den 70er Jahren wird “Good Gover­nance” bei IWF und Welt­bank gross geschrieben. So auch im aktu­ellen World Deve­lop­ment Report der Welt­bank von 2017.

Gerade weil die föde­rale Demo­kratie der Schweiz so gut mit Gover­nance korre­spon­diert, hat deren Imple­men­tie­rung und Wirk­macht für erstaun­lich wenig Aufsehen gesorgt und ist lange fast unbe­merkt geblieben. Kritik an Gover­nance, an ihrer subtilen Art, die Demo­kratie zu entpo­li­ti­sieren und die Menschen auf sich selbst zurück­zu­werfen, ist denn auch kaum zu hören. Das irri­tiert gerade deshalb, weil diese Zurück­hal­tung sicher auch als Erfolg von Gover­nance zu deuten ist: Je mehr Demo­kratie zu einer Verwal­tungs­technik wird, umso weniger können genuin poli­ti­sche Fragen nach Frei­heit, Gerech­tig­keit oder Gleich­heit in der poli­ti­schen Arena reprä­sen­tiert und ausge­han­delt werden. Wenn auch Kritik an Gover­nance keinen Platz mehr hat, dann hat diese es geschafft, sich selbst als disku­table Regie­rungs­ra­tio­na­lität unsichtbar zu machen. Ob man mit Colin Crouch darauf hoffen kann, dass aus dem Reprä­sen­ta­ti­ons­de­fizit der bestehenden Insti­tu­tionen im Inneren des Demos Irri­ta­tionen entstehen, die zu neuen Formen des Zusam­men­schlusses und damit zu einer Wieder­be­le­bung der Demo­kratie führen werden, ist ebenso wünschens­wert wie wenig ausge­macht.

Repolitisierung der Demokratie

Ange­sichts der scheinbar allmäch­tigen neoli­be­ralen Gover­nance, die in viele Bereiche des Alltags hinein­re­giert, drängt sich die Frage nach Alter­na­tiven auf. Wer Resi­gna­tion nicht akzep­tiert, tut gut daran, die Sprache der Gover­nance kritisch zu hinter­fragen und wachsam zu bleiben gegen­über Entschei­dungen am Arbeits­platz, die beschleu­nigte Verfahren, Trans­pa­renz oder Effi­zienz verspre­chen, und die wir gerade aus diesem Grund oftmals selbst mittragen. Evalua­tionen sind hier ein gutes Beispiel. Solange nicht klar ist, wer diese erstellt, und wer sie evalu­iert, dienen Evalua­tionen nicht der soge­nannten Quali­täts­si­che­rung, sondern als Ressource im Wett­be­werb zwischen Einheiten und Menschen in Einrich­tungen.

Anstatt das Poli­ti­sche immer enger auf die Wirt­schaft auszu­richten, muss das Ökono­mi­sche wieder in seiner poli­ti­schen Dimen­sion erkannt und verstanden werden. Um das öffent­liche Leben und die Demo­kratie zu repo­li­ti­sieren, sollten wir vom poli­ti­schen Konsens­glauben, der primär auf Mach­bar­keiten zielt, abrü­cken und wieder grund­sätz­li­cher streiten: nicht über Asyl­ver­fahren, sondern über menschen­wür­dige Lebens­be­din­gungen von Migran­tInnen, nicht über die Finan­zie­rung der Alters­vor­sorge, sondern über das gute Leben im Ruhe­stand, nicht über Frau­en­quoten, sondern über Geschlech­terun­gleich­heiten am Arbeits­platz, nicht über poli­ti­sche Proze­dere, sondern über poli­ti­sche Visionen. Die Sach­zwangs­logik der Gover­nance, die sich wie ein Natur­ge­setz über die poli­ti­sche Arena ausdehnt, muss zurück­ge­drängt, der Möglich­keits­sinn für Alter­na­tiven hingegen geschärft werden.

Von Matthias Ruoss

Matthias Ruoss ist Oberassistent am Historischen Institut der Universität Bern. Er lehrt moderne Sozial- und Wirtschaftsgeschichte und arbeitet aktuell zur Geschichte des Neoliberalismus in der Schweiz.