Jetzt aber!

Die Schwei­ze­ri­sche Volks­par­tei (SVP) möch­te mit einer Volks­in­itia­ti­ve errei­chen, dass völ­ker­recht­li­che Ver­trä­ge bis hin zur Euro­päi­schen Men­schen­rechts­kon­ven­ti­on von der Schweiz ein­sei­tig gekün­det wer­den kön­nen, wenn sie „Schwei­zer Recht“ wider­spre­chen. Noch hat sich das Par­la­ment nicht zur Initia­ti­ve geäus­sert; es hät­te das Recht, einen Gegen­vor­schlag aus­zu­ar­bei­ten, der den Stimm­bür­ge­rIn­nen eben­falls zur Abstim­mung vor­ge­legt wer­den müss­te. Ein Ter­min für die Volks­ab­stim­mung steht noch nicht fest, sie könn­te aber schon 2018 statt­fin­den. Doch jetzt schon ist klar: Der Vor­stoss ist radi­kal, er zielt auf die Grund­la­gen unse­rer Rechts­ord­nung. Die Fol­gen der Initia­ti­ve wären ver­hee­rend. Der Völ­ker­recht­ler Oli­ver Dig­gel­mann hat auf die­ser Platt­form die Initia­ti­ve schon einer Ana­ly­se unter­zo­gen; im Fol­gen­den for­mu­liert alt-Bun­des­rich­ter Nic­colò Rasel­li sei­ne fun­da­men­ta­le Kri­tik an der Initia­ti­ve in vier Punk­ten. (Red.)

Die Selbstbestimmungsinitiative zielt auf die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK)

Die Initia­ti­ve gibt vor, sich gegen „frem­de“ Rich­ter zu rich­ten. Tat­säch­lich rich­tet sie sich gegen unse­re Rich­ter und gegen die Men­schen­rech­te. Das zeigt ihre Ent­ste­hungs­ge­schich­te: Als sich abzeich­ne­te, dass die mit der „Aus­schaf­fungs­in­itia­ti­ve“ (2010) anvi­sier­te auto­ma­ti­sche und damit men­schen­rechts­wid­ri­ge Aus­schaf­fung straf­recht­lich ver­ur­teil­ter Aus­län­der gesetz­lich nicht ohne wei­te­res umzu­set­zen war, lan­cier­te die SVP zunächst die „Durch­set­zungs­in­itia­ti­ve“ (2016), um einen Auto­ma­tis­mus in der Bun­des­ver­fas­sung fest­zu­schrei­ben und das Par­la­ment unter Druck zu set­zen. Nach­dem das Bun­des­ge­richt dem Par­la­ment signa­li­siert hat­te, dass ein Auto­ma­tis­mus ohne Prü­fung des Ein­zel­fal­les weder mit andern Grund­sät­zen der Bun­des­ver­fas­sung noch mit der EMRK ver­ein­bar ist,  lan­cier­te SVP-Natio­nal­rat Hans-Ueli Vogt als Reak­ti­on dar­auf mit einem Brief an alt Bun­des­rat Blo­cher die Idee der sog. „Selbst­be­stim­mungs­in­itia­ti­ve“. Laut die­ser müss­te bei einem Wider­spruch zwi­schen Schwei­zer Recht (z.B. auto­ma­ti­sche Aus­schaf­fung) und einem Staats­ver­trag (Ach­tung des Pri­vat- und Fami­li­en­le­bens) die­ser „nöti­gen­falls“ gekün­digt wer­den. Das Par­la­ment liess sich weder von der Durch­set­zungs­in­itia­ti­ve noch der ange­kün­dig­ten Selbst­be­stim­mungs­in­itia­ti­ve unter Druck set­zen und nahm in das Gesetz zur Umset­zung der Aus­schaf­fungs­in­itia­ti­ve eine Här­te­fall­klau­sel auf. Dar­auf­hin reich­te die SVP am 12. August 2016 die Selbst­be­stim­mungs­in­itia­ti­ve ein.

Das macht zwei­er­lei deut­lich: Zum einen sol­len Schwei­zer Rich­ter, die dem men­schen­rechts­wid­ri­gen Auto­ma­tis­mus wider­spre­chen, zurück­ge­bun­den wer­den. Zum andern sol­len Staats­ver­trä­ge, die wie die EMRK eine Schran­ke gegen men­schen­rechts­wid­ri­ge Initia­ti­ven bil­den, „nöti­gen­falls“ gekün­digt wer­den. In der denk­wür­di­gen Abstim­mung vom 28. Febru­ar 2016 erteil­ten Volk und Stän­de der men­schen­rechts­wid­ri­gen Durch­set­zungs­in­itia­ti­ve eine kla­re Absa­ge und sank­tio­nier­ten damit indi­rekt die Här­te­fall­klau­sel. Es ist nur kon­se­quent, die noch fata­le­re Selbst­be­stim­mungs­in­itia­ti­ve zu ver­wer­fen.

Die Selbstbestimmungsinitiative als Quelle von Rechtsunsicherheit

Der Initia­tiv­text erweckt den Anschein, eine kla­re Rege­lung des Ver­hält­nis­ses von Lan­des­recht und Völ­ker­recht zu schaf­fen. Das Gegen­teil ist der Fall. Die Initia­ti­ve spie­gelt vor, völ­ker­recht­li­chen Ver­trä­gen, die wie die EMRK nicht dem Refe­ren­dum unter­lie­gen, den Vor­rang vor dem Lan­des­recht abzu­er­ken­nen. Mit dem Bei­tritt zum unkünd­ba­ren Wie­ner Über­ein­kom­men über das Recht der Ver­trä­ge hat sich die Schweiz indes­sen ver­pflich­tet, völ­ker­recht­li­che Ver­trä­ge zu erfül­len, ob sie dem Refe­ren­dum unter­ste­hen oder nicht. Die Ver­bind­lich­keit sol­cher Ver­trä­ge, nament­lich der EMRK, ist fes­ter Bestand­teil unse­rer Rechts­ord­nung. Im Übri­gen ergibt sich die Ver­bind­lich­keit völ­ker­recht­li­cher Ver­trä­ge aus dem Völ­ker­recht sel­ber: Ver­trä­ge sind zu hal­ten und kön­nen nicht ein­sei­tig, auch nicht durch natio­na­les Ver­fas­sungs­recht, geän­dert wer­den. Wer sich an der Ver­bind­lich­keit von Ver­trä­gen stösst, darf kei­ne schlies­sen. Die Initia­ti­ve beruht auf einem fun­da­men­ta­len Irr­tum. Ihre Annah­me wür­de hin­sicht­lich des heu­te weit­ge­hend geklär­ten Ver­hält­nis­ses zwi­schen Völ­ker­recht und Lan­des­recht bloss Ver­wir­rung stif­ten.

Die Initiative zündelt mit den Menschenrechten

Die EMRK beruht auf der All­ge­mei­nen Men­schen­rechts­er­klä­rung vom Jah­re 1948, einer Reak­ti­on der Völ­ker auf die Kata­stro­phe des Zwei­ten Welt­kriegs. Es wäre nicht nur eng­stir­nig, son­dern gera­de­zu unmo­ra­lisch, wenn just die Schweiz als eines der weni­gen im Zwei­ten Welt­krieg ver­schon­ten Län­der sich anhei­schig mach­te, eine ers­te Bre­sche in die Euro­päi­sche Men­schen­rechts­kon­ven­ti­on zu schla­gen. In der EMRK sind Zivi­li­sa­ti­ons­wer­te ers­ter Ord­nung ver­brieft: Das Recht auf Leben, das Recht auf Frei­heit und Sicher­heit, das Recht auf ein fai­res Ver­fah­ren, das Recht auf Mei­nungs-, Gedan­ken-, Gewis­sens- und Reli­gi­ons­frei­heit.

Die EMRK trug und trägt zur Rechts­ent­wick­lung in den ein­zel­nen Staa­ten bei, auch in der Schweiz. So wur­de die berüch­tig­te „admi­nis­tra­ti­ve Ver­sor­gung“ 1981 infol­ge der EMRK auf­ge­ge­ben. Die in der EMRK ent­hal­te­nen Ver­fah­rens­ga­ran­ti­en (Recht auf gericht­li­che Über­prü­fung, Recht auf einen Anwalt in der Unter­su­chungs­haft, Recht auf ein fai­res Ver­fah­ren) haben unser Pro­zess­recht stark beein­flusst und die Rech­te des Ein­zel­nen gestärkt. Eine Rei­he von Bestim­mun­gen der Bun­des­ver­fas­sung, aber auch deren Trag­wei­te sind dem Ein­fluss der EMRK zuzu­schrei­ben: Ver­fah­rens­ga­ran­ti­en, das Dis­kri­mi­nie­rungs­ver­bot, die Pres­se­frei­heit (Quel­len­schutz), die Mei­nungs- und Infor­ma­ti­ons­frei­heit; alles heu­te auch in der Schweiz selbst­ver­ständ­li­che Garan­ti­en. Die EMRK ist zu unser aller Vor­teil.

Die Initiative schwächt die Volksrechte und die Handlungsfähigkeit der Schweiz

Die Initia­ti­ve wür­de den Bund ermäch­ti­gen – gemäss Art. 184 BV wäre es der Bun­des­rat –, Staats­ver­trä­ge „nöti­gen­falls“ ohne expli­zi­ten direkt­de­mo­kra­ti­schen Auf­trag, d.h. ohne Kon­sul­ta­ti­on des Vol­kes zu kün­di­gen, sobald sich ein Wider­spruch zum Lan­des­recht ergibt. Damit wür­de die Initia­ti­ve just die Volks­rech­te schwä­chen.

Die Initia­ti­ve wür­de aber auch die Sou­ve­rä­ni­tät, Hand­lungs­fä­hig­keit und Ver­hand­lungs­macht der Eid­ge­nos­sen­schaft als inter­na­tio­na­ler Ver­trags­part­ner schwä­chen.  Da die Ver­bind­lich­keit völ­ker­recht­li­cher Ver­trä­ge nicht ein­sei­tig aus­ser Kraft gesetzt wer­den kann, erweist sich die Initia­ti­ve als insti­tu­tio­na­li­sier­ter Ver­trags­bruch. Ver­trags­part­ner der Schweiz könn­ten nicht mehr auf Ver­trags­treue zäh­len, son­dern müss­ten mit Ver­trags­bruch rech­nen. Die Schweiz ver­lö­re ihren Ruf als ver­läss­li­cher Ver­trags­part­ner. Die Fol­gen wären unab­seh­bar, nicht nur für die Stel­lung der Schweiz im inter­na­tio­na­len Kon­text, son­dern auch hin­sicht­lich all­fäl­li­ger Gegen­mass­nah­men. Für den Klein­staat Schweiz, des­sen Volks­wirt­schaft in die Welt­wirt­schaft inte­griert ist, ist die Ver­bind­lich­keit des Völ­ker­rechts lebens­wich­tig. Die Selbst­be­stim­mungs­in­itia­ti­ve setzt die Grund­la­gen des schwei­ze­ri­schen Wohl­stands aufs Spiel. Die wirt­schaft­li­chen Kon­se­quen­zen könn­ten ver­hee­rend sein.

 

Von Niccolò Raselli

Niccolò Raselli war von 1995 bis 2012 Ordentlicher Richter am Schweizerischen Bundesgericht in Lausanne – bis 2008 in der II. zivilrechtlichen Abteilung (wovon sechs Jahre als Präsident) und von 2009 in der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung.