• Niccolò Raselli war von 1995 bis 2012 Ordentlicher Richter am Schweizerischen Bundesgericht in Lausanne – bis 2008 in der II. zivilrechtlichen Abteilung (wovon sechs Jahre als Präsident) und von 2009 in der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung.

Die Schwei­ze­ri­sche Volks­partei (SVP) möchte mit einer Volks­in­itia­tive errei­chen, dass völker­recht­liche Verträge bis hin zur Euro­päi­schen Menschen­rechts­kon­ven­tion von der Schweiz einseitig gekündet werden können, wenn sie „Schweizer Recht“ wider­spre­chen. Noch hat sich das Parla­ment nicht zur Initia­tive geäus­sert; es hätte das Recht, einen Gegen­vor­schlag auszu­ar­beiten, der den Stimm­bür­ge­rInnen eben­falls zur Abstim­mung vorge­legt werden müsste. Ein Termin für die Volks­ab­stim­mung steht noch nicht fest, sie könnte aber schon 2018 statt­finden. Doch jetzt schon ist klar: Der Vorstoss ist radikal, er zielt auf die Grund­lagen unserer Rechts­ord­nung. Die Folgen der Initia­tive wären verhee­rend. Der Völker­rechtler Oliver Diggel­mann hat auf dieser Platt­form die Initia­tive schon einer Analyse unter­zogen; im Folgenden formu­liert alt-Bundes­richter Niccolò Raselli seine funda­men­tale Kritik an der Initia­tive in vier Punkten. (Red.)

Die Selbstbestimmungsinitiative zielt auf die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK)

Die Initia­tive gibt vor, sich gegen „fremde“ Richter zu richten. Tatsäch­lich richtet sie sich gegen unsere Richter und gegen die Menschen­rechte. Das zeigt ihre Entste­hungs­ge­schichte: Als sich abzeich­nete, dass die mit der „Ausschaf­fungs­in­itia­tive“ (2010) anvi­sierte auto­ma­ti­sche und damit menschen­rechts­wid­rige Ausschaf­fung straf­recht­lich verur­teilter Ausländer gesetz­lich nicht ohne weiteres umzu­setzen war, lancierte die SVP zunächst die „Durch­set­zungs­in­itia­tive“ (2016), um einen Auto­ma­tismus in der Bundes­ver­fas­sung fest­zu­schreiben und das Parla­ment unter Druck zu setzen. Nachdem das Bundes­ge­richt dem Parla­ment signa­li­siert hatte, dass ein Auto­ma­tismus ohne Prüfung des Einzel­falles weder mit andern Grund­sätzen der Bundes­ver­fas­sung noch mit der EMRK vereinbar ist,  lancierte SVP-Natio­nalrat Hans-Ueli Vogt als Reak­tion darauf mit einem Brief an alt Bundesrat Blocher die Idee der sog. „Selbst­be­stim­mungs­in­itia­tive“. Laut dieser müsste bei einem Wider­spruch zwischen Schweizer Recht (z.B. auto­ma­ti­sche Ausschaf­fung) und einem Staats­ver­trag (Achtung des Privat- und Fami­li­en­le­bens) dieser „nöti­gen­falls“ gekün­digt werden. Das Parla­ment liess sich weder von der Durch­set­zungs­in­itia­tive noch der ange­kün­digten Selbst­be­stim­mungs­in­itia­tive unter Druck setzen und nahm in das Gesetz zur Umset­zung der Ausschaf­fungs­in­itia­tive eine Härte­fall­klausel auf. Daraufhin reichte die SVP am 12. August 2016 die Selbst­be­stim­mungs­in­itia­tive ein.

Das macht zwei­erlei deut­lich: Zum einen sollen Schweizer Richter, die dem menschen­rechts­wid­rigen Auto­ma­tismus wider­spre­chen, zurück­ge­bunden werden. Zum andern sollen Staats­ver­träge, die wie die EMRK eine Schranke gegen menschen­rechts­wid­rige Initia­tiven bilden, „nöti­gen­falls“ gekün­digt werden. In der denk­wür­digen Abstim­mung vom 28. Februar 2016 erteilten Volk und Stände der menschen­rechts­wid­rigen Durch­set­zungs­in­itia­tive eine klare Absage und sank­tio­nierten damit indi­rekt die Härte­fall­klausel. Es ist nur konse­quent, die noch fata­lere Selbst­be­stim­mungs­in­itia­tive zu verwerfen.

Die Selbstbestimmungsinitiative als Quelle von Rechtsunsicherheit

Der Initia­tiv­text erweckt den Anschein, eine klare Rege­lung des Verhält­nisses von Landes­recht und Völker­recht zu schaffen. Das Gegen­teil ist der Fall. Die Initia­tive spie­gelt vor, völker­recht­li­chen Verträgen, die wie die EMRK nicht dem Refe­rendum unter­liegen, den Vorrang vor dem Landes­recht abzu­er­kennen. Mit dem Beitritt zum unkünd­baren Wiener Über­ein­kommen über das Recht der Verträge hat sich die Schweiz indessen verpflichtet, völker­recht­liche Verträge zu erfüllen, ob sie dem Refe­rendum unter­stehen oder nicht. Die Verbind­lich­keit solcher Verträge, nament­lich der EMRK, ist fester Bestand­teil unserer Rechts­ord­nung. Im Übrigen ergibt sich die Verbind­lich­keit völker­recht­li­cher Verträge aus dem Völker­recht selber: Verträge sind zu halten und können nicht einseitig, auch nicht durch natio­nales Verfas­sungs­recht, geän­dert werden. Wer sich an der Verbind­lich­keit von Verträgen stösst, darf keine schliessen. Die Initia­tive beruht auf einem funda­men­talen Irrtum. Ihre Annahme würde hinsicht­lich des heute weit­ge­hend geklärten Verhält­nisses zwischen Völker­recht und Landes­recht bloss Verwir­rung stiften.

Die Initiative zündelt mit den Menschenrechten

Die EMRK beruht auf der Allge­meinen Menschen­rechts­er­klä­rung vom Jahre 1948, einer Reak­tion der Völker auf die Kata­strophe des Zweiten Welt­kriegs. Es wäre nicht nur engstirnig, sondern gera­dezu unmo­ra­lisch, wenn just die Schweiz als eines der wenigen im Zweiten Welt­krieg verschonten Länder sich anhei­schig machte, eine erste Bresche in die Euro­päi­sche Menschen­rechts­kon­ven­tion zu schlagen. In der EMRK sind Zivi­li­sa­ti­ons­werte erster Ordnung verbrieft: Das Recht auf Leben, das Recht auf Frei­heit und Sicher­heit, das Recht auf ein faires Verfahren, das Recht auf Meinungs-, Gedanken-, Gewis­sens- und Reli­gi­ons­frei­heit.

Die EMRK trug und trägt zur Rechts­ent­wick­lung in den einzelnen Staaten bei, auch in der Schweiz. So wurde die berüch­tigte „admi­nis­tra­tive Versor­gung“ 1981 infolge der EMRK aufge­geben. Die in der EMRK enthal­tenen Verfah­rens­ga­ran­tien (Recht auf gericht­liche Über­prü­fung, Recht auf einen Anwalt in der Unter­su­chungs­haft, Recht auf ein faires Verfahren) haben unser Prozess­recht stark beein­flusst und die Rechte des Einzelnen gestärkt. Eine Reihe von Bestim­mungen der Bundes­ver­fas­sung, aber auch deren Trag­weite sind dem Einfluss der EMRK zuzu­schreiben: Verfah­rens­ga­ran­tien, das Diskri­mi­nie­rungs­verbot, die Pres­se­frei­heit (Quel­len­schutz), die Meinungs- und Infor­ma­ti­ons­frei­heit; alles heute auch in der Schweiz selbst­ver­ständ­liche Garan­tien. Die EMRK ist zu unser aller Vorteil.

Die Initiative schwächt die Volksrechte und die Handlungsfähigkeit der Schweiz

Die Initia­tive würde den Bund ermäch­tigen – gemäss Art. 184 BV wäre es der Bundesrat –, Staats­ver­träge „nöti­gen­falls“ ohne expli­ziten direkt­de­mo­kra­ti­schen Auftrag, d.h. ohne Konsul­ta­tion des Volkes zu kündigen, sobald sich ein Wider­spruch zum Landes­recht ergibt. Damit würde die Initia­tive just die Volks­rechte schwä­chen.

Die Initia­tive würde aber auch die Souve­rä­nität, Hand­lungs­fä­hig­keit und Verhand­lungs­macht der Eidge­nos­sen­schaft als inter­na­tio­naler Vertrags­partner schwä­chen.  Da die Verbind­lich­keit völker­recht­li­cher Verträge nicht einseitig ausser Kraft gesetzt werden kann, erweist sich die Initia­tive als insti­tu­tio­na­li­sierter Vertrags­bruch. Vertrags­partner der Schweiz könnten nicht mehr auf Vertrags­treue zählen, sondern müssten mit Vertrags­bruch rechnen. Die Schweiz verlöre ihren Ruf als verläss­li­cher Vertrags­partner. Die Folgen wären unab­sehbar, nicht nur für die Stel­lung der Schweiz im inter­na­tio­nalen Kontext, sondern auch hinsicht­lich allfäl­liger Gegen­mass­nahmen. Für den Klein­staat Schweiz, dessen Volks­wirt­schaft in die Welt­wirt­schaft inte­griert ist, ist die Verbind­lich­keit des Völker­rechts lebens­wichtig. Die Selbst­be­stim­mungs­in­itia­tive setzt die Grund­lagen des schwei­ze­ri­schen Wohl­stands aufs Spiel. Die wirt­schaft­li­chen Konse­quenzen könnten verhee­rend sein.

 

  • Niccolò Raselli war von 1995 bis 2012 Ordentlicher Richter am Schweizerischen Bundesgericht in Lausanne – bis 2008 in der II. zivilrechtlichen Abteilung (wovon sechs Jahre als Präsident) und von 2009 in der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung.