Geschichten der Gegenwart

Auf der kon­zep­tio­nel­len Ebe­ne lei­det die „Selbst­be­stim­mungs­in­itia­ti­ve“ an zwei grund­le­gen­den Män­geln. Bei­de resul­tie­ren aus dem Nicht-zu-Ende-Den­ken der Fra­ge nach den Fol­gen einer mög­lichst kon­se­quen­ten Durch­set­zung des Vor­rangs der Ver­fas­sung vor ande­ren Rechts­ak­ten – was ja die pri­mä­re Idee der Initia­ti­ve ist. Fest­zu­hal­ten ist zunächst, dass eine Norm­hier­ar­chie mit der Ver­fas­sung als höchs­ter Rechts­quel­le fun­da­men­tal ist für den Ver­fas­sungs­staat. Ein Vor­rang der Ver­fas­sung gegen­über Völ­ker­recht ist im inter­na­tio­na­len Ver­gleich denn auch nichts Aus­ser­ge­wöhn­li­ches. Sie ist eher die Regel als die Aus­nah­me. Wenn daher etwa der bekann­te Schrift­stel­ler Robert Men­as­se die Auf­fas­sung äus­sert, die „Selbst­be­stim­mungs­in­itia­ti­ve“ sei der „gröss­te Skan­dal seit der Nazi-Zeit“ (Aar­gau­er Zei­tung vom 7.11.2015), so mag man ihm zwar allen­falls respek­ta­ble Moti­ve zubil­li­gen, in der Sache aber kann man nur den Kopf schüt­teln. In den USA bei­spiels­wei­se ste­hen inter­na­tio­na­le Ver­trä­ge auf der Stu­fe von Geset­zen, wobei der jeweils neue­re Akt vor­geht. In Öster­reich, Men­as­ses Hei­mat, haben nur die vom Natio­nal­rat geneh­mig­ten Ver­trä­ge Geset­zes­rang, wäh­rend die übri­gen auf Ver­ord­nungs­stu­fe ste­hen.

Destabilisierung und Deflexibilisierung

Das ers­te kon­zep­tio­nel­le Pro­blem der Initia­ti­ve besteht dar­in, dass „Vor­rang der Ver­fas­sung vor Völ­ker­recht“ in der Schweiz im Ergeb­nis etwas ande­res bedeu­tet als anders­wo. War­um? Ver­ein­facht gesagt: wegen des leich­ten Zugriffs auf die Ver­fas­sung ins­be­son­de­re mit­tels der Volks­in­itia­ti­ve, d.h. wegen der tie­fen Ände­rungs­schwel­le. Die Ver­fas­sung ist bei uns in der Schweiz nicht ein­fach nur der Poli­tik­rah­men, der, wie etwa in Deutsch­land oder den Ver­ei­nig­ten Staa­ten, sel­ten ver­än­dert wird. Sie ist viel­mehr auch – nach dem Emp­fin­den man­cher gar über­wie­gend – Instru­ment der All­tags­po­li­tik. Mit­tels Initia­ti­ven wird Par­ti­ku­la­res und auch Ter­tiä­res in die Schwei­zer Bun­des­ver­fas­sung geschrie­ben: etwa ein Straf­tat­be­stand gegen Sozi­al­miss­brauch oder Details zur Weg­wei­sung von Aus­län­dern. Wenn sol­cher­art Nicht-Grund­le­gen­des Vor­rang gegen­über gel­ten­den inter­na­tio­na­len Ver­trä­gen erhält, weil es eben in der Ver­fas­sung steht, so för­dert dies ten­den­zi­ell die Insta­bi­li­tät völ­ker­recht­li­cher Bin­dun­gen.

Das zwei­te kon­zep­tio­nel­le Pro­blem der Initia­ti­ve hat mit der unbe­dingt for­mu­lier­ten Anpas­sungs­ver­pflich­tung bei einer Kol­li­si­on zwi­schen Ver­fas­sung und Völ­ker­recht zu tun. Steht Völ­ker­recht mit vor­ran­gi­gem Lan­des­recht im Wider­spruch, so die vor­ge­schla­ge­ne Regel, dann muss die völ­ker­recht­li­che Bin­dung ange­passt oder gege­be­nen­falls gekün­digt wer­den. Die­se „har­te“ Wenn-dann-Bestim­mung nimmt auf die Spe­zi­fi­ka der Poli­tik­ge­stal­tung durch völ­ker­recht­li­che Ver­trä­ge und via inter­na­tio­na­le Orga­ni­sa­tio­nen kei­ne Rück­sicht – auf den Umstand etwa, dass man oft ein „win­dow of oppor­tu­ni­ty“ abwar­ten muss, um etwas zu ver­än­dern, falls dies über­haupt geht. Auch sind bestimm­te Fra­gen nur „im Paket“ gestalt­bar. Man­che sol­cher „packa­ge deals“, etwa das World Tra­de Orga­ni­za­ti­on-Regime, sind fak­tisch gar unver­än­der­bar. Man kann sie nur als Gan­zes akzep­tie­ren oder ver­wer­fen. Anpas­sungs- und Kün­di­gungs­zwang infol­ge Wider­spruch zur Ver­fas­sung bedeu­tet hier Kün­di­gung des gan­zen Ver­trags­wer­kes. Hin­zu kommt, dass die prak­ti­sche Hand­ha­bung der Regel erheb­li­che Schwie­rig­kei­ten berei­ten dürf­te. Wann wäre die rele­van­te Schwel­le erreicht? Genügt ein Wider­spruch zum Urteil eines Imple­men­tie­rungs­or­gans, wie dem Euro­päi­schen Gerichts­hof für Men­schen­rech­te oder einem WTO-Streit­bei­le­gungs-Panel, oder wäre ein grund­le­gen­de­rer Wider­spruch erfor­der­lich? Die Initia­ti­ve schränkt die Spiel­räu­me der Schweiz jeden­falls dort ein, wo man eher mehr davon bräuch­te. Die Initi­an­ten den­ken Poli­tik kon­se­quent als Bin­nen­recht­set­zung. Poli­tik­ge­stal­tung im Aus­sen­be­reich „funk­tio­niert“ aber grund­le­gend anders als im Bin­nen­raum. Sie ist zen­tral auf Spiel­räu­me und Fle­xi­bi­li­tät ange­wie­sen.

Struktureller „Hochzonungsdruck“

Der Dis­kus­si­ons­fo­kus auf sol­che kon­zep­tio­nel­len und prak­ti­schen Fra­gen droht nun aber den Blick auf ein noch wich­ti­ge­res Pro­blem zu ver­stel­len. Es zu erken­nen, ver­langt jedoch nach Abstand zu den Ein­zel­hei­ten der Debat­te. Das Volks­be­geh­ren mit dem klin­gen­den Namen „Selbst­be­stim­mungs­in­itia­ti­ve“ ist – im Unter­schied etwa zur eben­falls aus dem rechts­na­tio­na­len Lager stam­men­den Mina­ret­tin­tia­ti­ve – nicht blos­se „Ant­wort“ auf ein Schein­pro­blem zum Zweck der Stim­mungs­ma­che und zum Betrei­ben sym­bo­li­scher Poli­tik. Der wei­te­re Hin­ter­grund der Initia­ti­ve ist viel­mehr ein Makro­phä­no­men, des­sen Bedeu­tung – man muss es deut­lich sagen – kaum über­schätzt wer­den kann. Kon­kret: In der Lang­zeit­per­spek­ti­ve betrach­tet haben sich die Poli­tik­be­din­gun­gen für hoch­in­dus­tria­li­sier­te Demo­kra­ti­en in einer Wei­se ver­än­dert, die struk­tu­rel­len Druck zur „Hoch­zo­nung“ der Poli­tik auf höhe­re Poli­tik­ebe­nen erzeugt. Ein sol­cher Druck besteht inner­staat­lich (etwa von der kan­to­na­len auf die Bun­des­ebe­ne) eben­so wie auf der inter­na­tio­na­len Ebe­ne.

Motor die­ser Ent­wick­lung sind tech­ni­sche und wirt­schaft­li­che, aber auch sozia­le Inno­va­tio­nen ein­schliess­lich ihrer Wech­sel­wir­kun­gen. Sie haben in der Essenz zur Fol­ge, dass der Bedarf an gross­räu­mi­ge­ren und damit auch völ­ker­recht­li­chen Poli­tik­lö­sun­gen ste­tig gestie­gen ist und wei­ter steigt, wenn auch im Ein­zel­nen oft nur schwer wahr­nehm­bar. Tech­ni­sche Inno­va­tio­nen ver­lan­gen immer mehr inter­na­tio­na­le Koor­di­na­ti­on, Stan­dar­di­sie­rung von Kri­te­ri­en und gemein­sa­me Gefah­ren­ab­wehr – etwa gegen Infra­struk­tur­ri­si­ken, Inter­net­kri­mi­na­li­tät oder moder­nen Men­schen­han­del. Öko­no­mi­en drän­gen über Staats­gren­zen hin­aus in immer grös­se­re Wirt­schafts­räu­me. Sie wer­den via Völ­ker­recht geschaf­fen und mit Erwar­tungs­si­cher­heit aus­ge­stat­tet. Moder­ne Kom­mu­ni­ka­ti­ons­mit­tel erleich­tern zudem das Ent­ste­hen grenz­über­schrei­ten­der zwi­schen­mensch­li­cher Kon­tak­te und Bin­dun­gen, was Druck nach Ermög­li­chung rea­ler Begeg­nung erzeugt. All dies bedeu­tet, dass der Anteil an rein auto­nom, durch inner­staat­li­ches Recht lös­ba­ren Fra­gen nicht nur abge­nom­men hat, son­dern wei­ter abneh­men wird. Und zwar unver­meid­bar.

Wie sol­len Demo­kra­ti­en moder­ner Indus­trie­staa­ten auf die­sen Mega­trend reagie­ren? Das ist eine – viel­leicht die – kar­di­na­le Fra­ge ihrer Zukunft. Die Initia­ti­ve ist vor die­sem Pro­blem­hin­ter­grund zu sehen. Betrach­tet man ihre Ent­ste­hungs­ge­schich­te, so ist sie eine Reak­ti­on auf Bemü­hun­gen des Bun­des­ge­richts, das schlei­chend wach­sen­de Koor­di­na­ti­ons­pro­blem Völ­ke­recht-Lan­des­recht via Vor­rang des Völ­ker­rechts zu ent­schär­fen. Man kann wohl sagen, dass sich das Bun­des­ge­richt bei sei­ner Recht­spre­chung – die jetzt von den Initi­an­ten kri­ti­siert wird – von der Idee lei­ten liess, dass ein Vor­rang völ­ker­recht­li­cher Bin­dun­gen vor lan­des­recht­li­chen, gege­be­nen­falls auch vor Ver­fas­sungs­recht, die Ver­läss­lich­keit der von der Schweiz ein­ge­gan­ge­nen Bin­dun­gen schützt, und dass ein sol­cher Schutz wegen der fun­da­men­ta­len Bedeu­tung völ­ker­recht­li­cher Bin­dun­gen für ein inter­na­tio­nal so ver­floch­te­nes Land wie die Schweiz in deren urei­ge­nem Inter­es­se liegt.

Das Bun­des­ge­richt folg­te gewis­ser­mas­sen den Gebo­ten prak­ti­scher Logik, die sich aus der Tat­sa­che schwei­ze­ri­scher Ange­wie­sen­heit auf ein dich­tes Netz völ­ker­recht­li­cher Ver­trä­ge in fast allen Poli­tik­be­rei­chen erge­ben. All dies zusam­men – Hoch­zo­nungs­druck und Ten­denz zum Vor­rang von Völ­ker­recht – hat jedoch einen Preis, der bei der Sub­stanz der staat­li­chen Demo­kra­tie, wie auch der direkt­de­mo­kra­ti­schen Insti­tu­tio­nen zu ent­rich­ten ist. Ein Mehr an inter­na­tio­nal koope­rie­ren­der Poli­tik­ge­stal­tung bedeu­tet unaus­weich­lich ein Weni­ger an eige­nen, frei nutz­ba­ren Spiel­räu­men. Die Initi­an­ten bekla­gen die­sen Ver­lust offen. Das Wort „Selbst­be­stim­mung“ taucht nicht zufäl­lig im Kurz­ti­tel der Initia­ti­ve auf. Ihre Ant­wort lau­tet grund­sätz­lich: Re-natio­na­li­sie­rung der Poli­tik via Durch­set­zung des Ver­fas­sungs­vor­ran­ges. Die Initi­an­ten set­zen dies intui­tiv mit „mehr Selbst­be­stim­mung“ gleich. In der Sache ist das zwar falsch, denn der Gross­trend geht aus den erwähn­ten Grün­den in die ande­re Rich­tung; die vor­ge­schla­ge­ne Medi­ka­ti­on aber schafft die Illu­si­on von mehr Selbst­be­stim­mung, die sich vie­le erhof­fen. Die Initi­an­ten pro­fi­tie­ren vom Schwei­gen ihrer Geg­ner, die die­sen Ver­lust nicht benen­nen oder nicht sehen mögen.

Erodierende staatliche Politikspielräume

Das tie­fe­re Pro­blem der Initia­ti­ve ist damit: Sie ist in der Sache aus einer Rei­he von Grün­den inad­äquat; die hin­ter ihr ste­hen­de Dia­gno­se der Ero­si­on natio­na­ler Demo­kra­tie­sub­stanz aber ist im Kern zutref­fend und sehr ernst zu neh­men. Die Initia­ti­ve reagiert auf eine Ent­wick­lung, die vie­le als Usur­pa­ti­on der Poli­tik durch Gerich­te deu­ten, deren Kern jedoch ein Mega­trend ero­die­ren­der Poli­tik­spiel­räu­me staat­li­cher Demo­kra­ti­en ist. All­fäl­li­ge Macht­an­mas­sun­gen von Gerich­ten – die es durch­aus auch geben mag – spie­len in die­ser Gross­ent­wick­lung eine unter­ge­ord­ne­te Rol­le. In der Schweiz ist der Mega­trend etwa dar­an ables­bar, dass man mit der Volks­in­itia­ti­ve dem ver­brei­te­ten Gefühl ent­ge­gen­kommt, dass man „heu­te nicht mehr so viel errei­chen kann wie frü­her“. Die „Selbst­be­stim­mungs­in­itia­ti­ve“ ist somit Sym­ptom eines Pro­blems, das sich für alle hoch­in­dus­tri­al­sier­ten Demo­kra­ti­en stellt und von der Poli­tik in sei­ner Dimen­si­on noch nicht voll­um­fäng­lich erkannt ist. Wie kön­nen moder­ne Demo­kra­ti­en ihre Leis­tungs- und Bin­dungs­fä­hig­keit unter Bedin­gun­gen ten­den­zi­ell ero­die­ren­der Ent­scheid­sub­stanz mög­lichst gut erhal­ten? Inter­na­tio­na­le Mit­wir­kung, auch inter­na­tio­na­le Demo­kra­tie­for­men, sind kein vol­ler Ersatz für ein­ge­büss­te auto­no­me Ent­scheid­sub­stanz. Sie wer­den es auch nie sein. Mit­wir­kung auf „höhe­rer“ Ebe­ne ist, ver­gli­chen mit jener im Klein­räu­mi­gen, immer „ver­dünn­te“ Mit­wir­kung. Man ist ange­wie­sen auf ande­re, Ent­schei­de bedür­fen der Zustim­mung der ande­ren.

Die Bevöl­ke­rung spürt ver­mut­lich – wenn auch wohl nur dif­fus –, dass sich für die staat­li­che und die direk­te Demo­kra­tie im Beson­de­ren Rele­van­tes ver­än­dert hat. Und auch wei­ter ver­än­dert. Zwar nicht nur zum Nega­ti­ven, aber über­wie­gend. Sie dürf­te wohl gemerkt haben, dass die umstrit­te­nen Bun­des­ge­richts­ur­tei­le nicht ein­fach nur „das Logi­sche voll­zie­hen“, son­dern unter dem Titel der Ver­fas­sungs­aus­le­gung staats­po­li­tisch Wesent­li­ches ent­schei­den. Die vom Bun­des­ge­richt gewähl­te Stoss­rich­tung ist in der Sache zwar plau­si­bel und wohl rich­tig. Doch sie impli­ziert auch die erwähn­ten Ver­lus­te. Mit der Stra­te­gie, sie nicht zu benen­nen oder zum Nicht­pro­blem klein­zu­re­den, mag man allen­falls die anste­hen­de Abstim­mung gewin­nen.

Auf die Dau­er aber dürf­te sie nicht auf­ge­hen. Denn am Grund­pro­blem führt kein Weg vor­bei: Dass es eine der gros­sen und nur schwer zu bewäl­ti­gen­den Her­aus­for­de­run­gen der staat­li­chen Demo­kra­tie im 21. Jahr­hun­dert sein wird, sich auf die Domi­nanz des inter­na­tio­nal-koope­rie­ren­den Poli­tik­mo­dus und sei­ne Fol­gen umzu­stel­len – mit all sei­nen über­wie­gend nega­ti­ven Aus­wir­kung auf die klein­räu­mi­ge Demo­kra­tie. Das Wis­sen um die­ses Gross­pro­blem scheint mir zen­tral dafür, wie man der Initia­ti­ve und auch ihren mög­li­chen Nach­fol­gern ange­mes­sen begeg­net: nicht mit mora­li­scher Dis­kre­di­tie­rung von Anlie­gen und Expo­nen­ten, obschon sie ein­deu­tig inad­äquat ist, son­dern ehr­li­cher­wei­se mit der Aner­ken­nung der Exis­tenz eines ech­ten Pro­blems für die staat­li­che Demo­kra­tie. Ver­lus­te, soweit sie unver­meid­lich sind, soll­ten als sol­che benannt wer­den. Die Rea­li­tät holt einen sonst über kurz oder lang umso hef­ti­ger ein, denn der Trend ist ein­deu­tig. Wie aber ist eine sol­che Ver­mitt­lung von Unan­ge­neh­mem in einer Zeit zu leis­ten, in der die Poli­tik Zumu­tun­gen an die Bevöl­ke­rung scheut wie der Teu­fel das Weih­was­ser?

Das Pro­blem wird sich nicht von allei­ne lösen. Eine adäqua­te Ant­wort aber wird man fin­den müs­sen – eine Ant­wort, die von uns etwas abver­langt und die im Unter­schied zur „Selbst­be­stim­mungs­in­itia­ti­ve“ nicht bloss Illu­sio­nen über die Unab­hän­gig­keit unter­stützt.

Inter­kon­ti­nen­ta­les Stre­cken­netz der Swis­sair, 1975; Quel­le: airchive.com

Von Oliver Diggelmann

Oliver Diggelmann ist Pro­fessor für Völker­recht, Europa­recht, Öffent­liches Recht und Staats­philoso­phie an der Uni­ver­sität Zürich. Er ist Mit­heraus­geber der "Swiss Review of Inter­national and European Law" und schreibt regel­mässig in Tages­zeitungen und Wochen­magazinen zu völker­rechtlichen und staats­politischen Fragen.