• Oliver Diggelmann ist Pro­fessor für Völker­recht, Europa­recht, Öffent­liches Recht und Staats­philoso­phie an der Uni­ver­sität Zürich. Er ist Mit­heraus­geber der "Swiss Review of Inter­national and European Law" und schreibt regel­mässig in Tages­zeitungen und Wochen­magazinen zu völker­rechtlichen und staats­politischen Fragen.

Auf der konzep­tio­nellen Ebene leidet die „Selbst­be­stim­mungs­in­itia­tive“ an zwei grund­le­genden Mängeln. Beide resul­tieren aus dem Nicht-zu-Ende-Denken der Frage nach den Folgen einer möglichst konse­quenten Durch­set­zung des Vorrangs der Verfas­sung vor anderen Rechts­akten – was ja die primäre Idee der Initia­tive ist. Fest­zu­halten ist zunächst, dass eine Norm­hier­ar­chie mit der Verfas­sung als höchster Rechts­quelle funda­mental ist für den Verfas­sungs­staat. Ein Vorrang der Verfas­sung gegen­über Völker­recht ist im inter­na­tio­nalen Vergleich denn auch nichts Ausser­ge­wöhn­li­ches. Sie ist eher die Regel als die Ausnahme. Wenn daher etwa der bekannte Schrift­steller Robert Menasse die Auffas­sung äussert, die „Selbst­be­stim­mungs­in­itia­tive“ sei der „grösste Skandal seit der Nazi-Zeit“ (Aargauer Zeitung vom 7.11.2015), so mag man ihm zwar allen­falls respek­table Motive zubil­ligen, in der Sache aber kann man nur den Kopf schüt­teln. In den USA beispiels­weise stehen inter­na­tio­nale Verträge auf der Stufe von Gesetzen, wobei der jeweils neuere Akt vorgeht. In Öster­reich, Menasses Heimat, haben nur die vom Natio­nalrat geneh­migten Verträge Geset­zes­rang, während die übrigen auf Verord­nungs­stufe stehen.

Destabilisierung und Deflexibilisierung

Das erste konzep­tio­nelle Problem der Initia­tive besteht darin, dass „Vorrang der Verfas­sung vor Völker­recht“ in der Schweiz im Ergebnis etwas anderes bedeutet als anderswo. Warum? Verein­facht gesagt: wegen des leichten Zugriffs auf die Verfas­sung insbe­son­dere mittels der Volks­in­itia­tive, d.h. wegen der tiefen Ände­rungs­schwelle. Die Verfas­sung ist bei uns in der Schweiz nicht einfach nur der Poli­tik­rahmen, der, wie etwa in Deutsch­land oder den Verei­nigten Staaten, selten verän­dert wird. Sie ist viel­mehr auch – nach dem Empfinden mancher gar über­wie­gend – Instru­ment der Alltags­po­litik. Mittels Initia­tiven wird Parti­ku­lares und auch Tertiäres in die Schweizer Bundes­ver­fas­sung geschrieben: etwa ein Straf­tat­be­stand gegen Sozi­al­miss­brauch oder Details zur Wegwei­sung von Auslän­dern. Wenn solcherart Nicht-Grund­le­gendes Vorrang gegen­über geltenden inter­na­tio­nalen Verträgen erhält, weil es eben in der Verfas­sung steht, so fördert dies tenden­ziell die Insta­bi­lität völker­recht­li­cher Bindungen.

Das zweite konzep­tio­nelle Problem der Initia­tive hat mit der unbe­dingt formu­lierten Anpas­sungs­ver­pflich­tung bei einer Kolli­sion zwischen Verfas­sung und Völker­recht zu tun. Steht Völker­recht mit vorran­gigem Landes­recht im Wider­spruch, so die vorge­schla­gene Regel, dann muss die völker­recht­liche Bindung ange­passt oder gege­be­nen­falls gekün­digt werden. Diese „harte“ Wenn-dann-Bestim­mung nimmt auf die Spezi­fika der Poli­tik­ge­stal­tung durch völker­recht­liche Verträge und via inter­na­tio­nale Orga­ni­sa­tionen keine Rück­sicht – auf den Umstand etwa, dass man oft ein „window of oppor­tu­nity“ abwarten muss, um etwas zu verän­dern, falls dies über­haupt geht. Auch sind bestimmte Fragen nur „im Paket“ gestaltbar. Manche solcher „package deals“, etwa das World Trade Orga­ni­za­tion-Regime, sind faktisch gar unver­än­derbar. Man kann sie nur als Ganzes akzep­tieren oder verwerfen. Anpas­sungs- und Kündi­gungs­zwang infolge Wider­spruch zur Verfas­sung bedeutet hier Kündi­gung des ganzen Vertrags­werkes. Hinzu kommt, dass die prak­ti­sche Hand­ha­bung der Regel erheb­liche Schwie­rig­keiten bereiten dürfte. Wann wäre die rele­vante Schwelle erreicht? Genügt ein Wider­spruch zum Urteil eines Imple­men­tie­rungs­or­gans, wie dem Euro­päi­schen Gerichtshof für Menschen­rechte oder einem WTO-Streit­bei­le­gungs-Panel, oder wäre ein grund­le­gen­derer Wider­spruch erfor­der­lich? Die Initia­tive schränkt die Spiel­räume der Schweiz jeden­falls dort ein, wo man eher mehr davon bräuchte. Die Initi­anten denken Politik konse­quent als Binnen­recht­set­zung. Poli­tik­ge­stal­tung im Aussen­be­reich „funk­tio­niert“ aber grund­le­gend anders als im Binnen­raum. Sie ist zentral auf Spiel­räume und Flexi­bi­lität ange­wiesen.

Struktureller „Hochzonungsdruck“

Der Diskus­si­ons­fokus auf solche konzep­tio­nellen und prak­ti­schen Fragen droht nun aber den Blick auf ein noch wich­ti­geres Problem zu verstellen. Es zu erkennen, verlangt jedoch nach Abstand zu den Einzel­heiten der Debatte. Das Volks­be­gehren mit dem klin­genden Namen „Selbst­be­stim­mungs­in­itia­tive“ ist – im Unter­schied etwa zur eben­falls aus dem rechts­na­tio­nalen Lager stam­menden Mina­ret­tin­tia­tive – nicht blosse „Antwort“ auf ein Schein­pro­blem zum Zweck der Stim­mungs­mache und zum Betreiben symbo­li­scher Politik. Der weitere Hinter­grund der Initia­tive ist viel­mehr ein Makro­phä­nomen, dessen Bedeu­tung – man muss es deut­lich sagen – kaum über­schätzt werden kann. Konkret: In der Lang­zeit­per­spek­tive betrachtet haben sich die Poli­tik­be­din­gungen für hoch­in­dus­tria­li­sierte Demo­kra­tien in einer Weise verän­dert, die struk­tu­rellen Druck zur „Hoch­zo­nung“ der Politik auf höhere Poli­tik­ebenen erzeugt. Ein solcher Druck besteht inner­staat­lich (etwa von der kanto­nalen auf die Bundes­ebene) ebenso wie auf der inter­na­tio­nalen Ebene.

Motor dieser Entwick­lung sind tech­ni­sche und wirt­schaft­liche, aber auch soziale Inno­va­tionen einschliess­lich ihrer Wech­sel­wir­kungen. Sie haben in der Essenz zur Folge, dass der Bedarf an gross­räu­mi­geren und damit auch völker­recht­li­chen Poli­tik­lö­sungen stetig gestiegen ist und weiter steigt, wenn auch im Einzelnen oft nur schwer wahr­nehmbar. Tech­ni­sche Inno­va­tionen verlangen immer mehr inter­na­tio­nale Koor­di­na­tion, Stan­dar­di­sie­rung von Krite­rien und gemein­same Gefah­ren­ab­wehr – etwa gegen Infra­struk­tur­ri­siken, Inter­net­kri­mi­na­lität oder modernen Menschen­handel. Ökono­mien drängen über Staats­grenzen hinaus in immer grös­sere Wirt­schafts­räume. Sie werden via Völker­recht geschaffen und mit Erwar­tungs­si­cher­heit ausge­stattet. Moderne Kommu­ni­ka­ti­ons­mittel erleich­tern zudem das Entstehen grenz­über­schrei­tender zwischen­mensch­li­cher Kontakte und Bindungen, was Druck nach Ermög­li­chung realer Begeg­nung erzeugt. All dies bedeutet, dass der Anteil an rein autonom, durch inner­staat­li­ches Recht lösbaren Fragen nicht nur abge­nommen hat, sondern weiter abnehmen wird. Und zwar unver­meidbar.

Wie sollen Demo­kra­tien moderner Indus­trie­staaten auf diesen Mega­trend reagieren? Das ist eine – viel­leicht die – kardi­nale Frage ihrer Zukunft. Die Initia­tive ist vor diesem Problem­hin­ter­grund zu sehen. Betrachtet man ihre Entste­hungs­ge­schichte, so ist sie eine Reak­tion auf Bemü­hungen des Bundes­ge­richts, das schlei­chend wach­sende Koor­di­na­ti­ons­pro­blem Völke­recht-Landes­recht via Vorrang des Völker­rechts zu entschärfen. Man kann wohl sagen, dass sich das Bundes­ge­richt bei seiner Recht­spre­chung – die jetzt von den Initi­anten kriti­siert wird – von der Idee leiten liess, dass ein Vorrang völker­recht­li­cher Bindungen vor landes­recht­li­chen, gege­be­nen­falls auch vor Verfas­sungs­recht, die Verläss­lich­keit der von der Schweiz einge­gan­genen Bindungen schützt, und dass ein solcher Schutz wegen der funda­men­talen Bedeu­tung völker­recht­li­cher Bindungen für ein inter­na­tional so verfloch­tenes Land wie die Schweiz in deren urei­genem Inter­esse liegt.

Das Bundes­ge­richt folgte gewis­ser­massen den Geboten prak­ti­scher Logik, die sich aus der Tatsache schwei­ze­ri­scher Ange­wie­sen­heit auf ein dichtes Netz völker­recht­li­cher Verträge in fast allen Poli­tik­be­rei­chen ergeben. All dies zusammen – Hoch­zo­nungs­druck und Tendenz zum Vorrang von Völker­recht – hat jedoch einen Preis, der bei der Substanz der staat­li­chen Demo­kratie, wie auch der direkt­de­mo­kra­ti­schen Insti­tu­tionen zu entrichten ist. Ein Mehr an inter­na­tional koope­rie­render Poli­tik­ge­stal­tung bedeutet unaus­weich­lich ein Weniger an eigenen, frei nutz­baren Spiel­räumen. Die Initi­anten beklagen diesen Verlust offen. Das Wort „Selbst­be­stim­mung“ taucht nicht zufällig im Kurz­titel der Initia­tive auf. Ihre Antwort lautet grund­sätz­lich: Re-natio­na­li­sie­rung der Politik via Durch­set­zung des Verfas­sungs­vor­ranges. Die Initi­anten setzen dies intuitiv mit „mehr Selbst­be­stim­mung“ gleich. In der Sache ist das zwar falsch, denn der Gross­trend geht aus den erwähnten Gründen in die andere Rich­tung; die vorge­schla­gene Medi­ka­tion aber schafft die Illu­sion von mehr Selbst­be­stim­mung, die sich viele erhoffen. Die Initi­anten profi­tieren vom Schweigen ihrer Gegner, die diesen Verlust nicht benennen oder nicht sehen mögen.

Erodierende staatliche Politikspielräume

Das tiefere Problem der Initia­tive ist damit: Sie ist in der Sache aus einer Reihe von Gründen inad­äquat; die hinter ihr stehende Diagnose der Erosion natio­naler Demo­kra­tie­sub­stanz aber ist im Kern zutref­fend und sehr ernst zu nehmen. Die Initia­tive reagiert auf eine Entwick­lung, die viele als Usur­pa­tion der Politik durch Gerichte deuten, deren Kern jedoch ein Mega­trend erodie­render Poli­tik­spiel­räume staat­li­cher Demo­kra­tien ist. Allfäl­lige Macht­an­mas­sungen von Gerichten – die es durchaus auch geben mag – spielen in dieser Gross­ent­wick­lung eine unter­ge­ord­nete Rolle. In der Schweiz ist der Mega­trend etwa daran ablesbar, dass man mit der Volks­in­itia­tive dem verbrei­teten Gefühl entge­gen­kommt, dass man „heute nicht mehr so viel errei­chen kann wie früher“. Die „Selbst­be­stim­mungs­in­itia­tive“ ist somit Symptom eines Problems, das sich für alle hoch­in­dus­tri­al­sierten Demo­kra­tien stellt und von der Politik in seiner Dimen­sion noch nicht voll­um­fäng­lich erkannt ist. Wie können moderne Demo­kra­tien ihre Leis­tungs- und Bindungs­fä­hig­keit unter Bedin­gungen tenden­ziell erodie­render Entscheid­sub­stanz möglichst gut erhalten? Inter­na­tio­nale Mitwir­kung, auch inter­na­tio­nale Demo­kra­tie­formen, sind kein voller Ersatz für einge­büsste auto­nome Entscheid­sub­stanz. Sie werden es auch nie sein. Mitwir­kung auf „höherer“ Ebene ist, vergli­chen mit jener im Klein­räu­migen, immer „verdünnte“ Mitwir­kung. Man ist ange­wiesen auf andere, Entscheide bedürfen der Zustim­mung der anderen.

Die Bevöl­ke­rung spürt vermut­lich – wenn auch wohl nur diffus –, dass sich für die staat­liche und die direkte Demo­kratie im Beson­deren Rele­vantes verän­dert hat. Und auch weiter verän­dert. Zwar nicht nur zum Nega­tiven, aber über­wie­gend. Sie dürfte wohl gemerkt haben, dass die umstrit­tenen Bundes­ge­richts­ur­teile nicht einfach nur „das Logi­sche voll­ziehen“, sondern unter dem Titel der Verfas­sungs­aus­le­gung staats­po­li­tisch Wesent­li­ches entscheiden. Die vom Bundes­ge­richt gewählte Stoss­rich­tung ist in der Sache zwar plau­sibel und wohl richtig. Doch sie impli­ziert auch die erwähnten Verluste. Mit der Stra­tegie, sie nicht zu benennen oder zum Nicht­pro­blem klein­zu­reden, mag man allen­falls die anste­hende Abstim­mung gewinnen.

Auf die Dauer aber dürfte sie nicht aufgehen. Denn am Grund­pro­blem führt kein Weg vorbei: Dass es eine der grossen und nur schwer zu bewäl­ti­genden Heraus­for­de­rungen der staat­li­chen Demo­kratie im 21. Jahr­hun­dert sein wird, sich auf die Domi­nanz des inter­na­tional-koope­rie­renden Poli­tik­modus und seine Folgen umzu­stellen – mit all seinen über­wie­gend nega­tiven Auswir­kung auf die klein­räu­mige Demo­kratie. Das Wissen um dieses Gross­pro­blem scheint mir zentral dafür, wie man der Initia­tive und auch ihren mögli­chen Nach­fol­gern ange­messen begegnet: nicht mit mora­li­scher Diskre­di­tie­rung von Anliegen und Expo­nenten, obschon sie eindeutig inad­äquat ist, sondern ehrli­cher­weise mit der Aner­ken­nung der Exis­tenz eines echten Problems für die staat­liche Demo­kratie. Verluste, soweit sie unver­meid­lich sind, sollten als solche benannt werden. Die Realität holt einen sonst über kurz oder lang umso heftiger ein, denn der Trend ist eindeutig. Wie aber ist eine solche Vermitt­lung von Unan­ge­nehmem in einer Zeit zu leisten, in der die Politik Zumu­tungen an die Bevöl­ke­rung scheut wie der Teufel das Weih­wasser?

Das Problem wird sich nicht von alleine lösen. Eine adäquate Antwort aber wird man finden müssen – eine Antwort, die von uns etwas abver­langt und die im Unter­schied zur „Selbst­be­stim­mungs­in­itia­tive“ nicht bloss Illu­sionen über die Unab­hän­gig­keit unter­stützt.

Inter­kon­ti­nen­tales Stre­cken­netz der Swis­sair, 1975; Quelle: airchive.com

  • Oliver Diggelmann ist Pro­fessor für Völker­recht, Europa­recht, Öffent­liches Recht und Staats­philoso­phie an der Uni­ver­sität Zürich. Er ist Mit­heraus­geber der "Swiss Review of Inter­national and European Law" und schreibt regel­mässig in Tages­zeitungen und Wochen­magazinen zu völker­rechtlichen und staats­politischen Fragen.