Geschichten der Gegenwart

Auf der konzep­tio­nel­len Ebene leidet die „Selbst­be­stim­mungs­in­itia­tive“ an zwei grund­le­gen­den Mängeln. Beide resul­tie­ren aus dem Nicht-zu-Ende-Denken der Frage nach den Folgen einer möglichst konse­quen­ten Durch­set­zung des Vorrangs der Verfas­sung vor ande­ren Rechts­ak­ten – was ja die primäre Idee der Initia­tive ist. Fest­zu­hal­ten ist zunächst, dass eine Norm­hier­ar­chie mit der Verfas­sung als höchs­ter Rechts­quelle funda­men­tal ist für den Verfas­sungs­staat. Ein Vorrang der Verfas­sung gegen­über Völker­recht ist im inter­na­tio­na­len Vergleich denn auch nichts Ausser­ge­wöhn­li­ches. Sie ist eher die Regel als die Ausnahme. Wenn daher etwa der bekannte Schrift­stel­ler Robert Menasse die Auffas­sung äussert, die „Selbst­be­stim­mungs­in­itia­tive“ sei der „grösste Skan­dal seit der Nazi-Zeit“ (Aargauer Zeitung vom 7.11.2015), so mag man ihm zwar allen­falls respek­ta­ble Motive zubil­li­gen, in der Sache aber kann man nur den Kopf schüt­teln. In den USA beispiels­weise stehen inter­na­tio­nale Verträge auf der Stufe von Geset­zen, wobei der jeweils neuere Akt vorgeht. In Öster­reich, Menas­ses Heimat, haben nur die vom Natio­nal­rat geneh­mig­ten Verträge Geset­zes­rang, während die übri­gen auf Verord­nungs­stufe stehen.

Desta­bi­li­sie­rung und Defle­xi­bi­li­sie­rung

Das erste konzep­tio­nelle Problem der Initia­tive besteht darin, dass „Vorrang der Verfas­sung vor Völker­recht“ in der Schweiz im Ergeb­nis etwas ande­res bedeu­tet als anderswo. Warum? Verein­facht gesagt: wegen des leich­ten Zugriffs auf die Verfas­sung insbe­son­dere mittels der Volks­in­itia­tive, d.h. wegen der tiefen Ände­rungs­schwelle. Die Verfas­sung ist bei uns in der Schweiz nicht einfach nur der Poli­tik­rah­men, der, wie etwa in Deutsch­land oder den Verei­nig­ten Staa­ten, selten verän­dert wird. Sie ist viel­mehr auch – nach dem Empfin­den mancher gar über­wie­gend – Instru­ment der Alltags­po­li­tik. Mittels Initia­ti­ven wird Parti­ku­la­res und auch Tertiä­res in die Schwei­zer Bundes­ver­fas­sung geschrie­ben: etwa ein Straf­tat­be­stand gegen Sozi­al­miss­brauch oder Details zur Wegwei­sung von Auslän­dern. Wenn solcher­art Nicht-Grundlegendes Vorrang gegen­über gelten­den inter­na­tio­na­len Verträ­gen erhält, weil es eben in der Verfas­sung steht, so fördert dies tenden­zi­ell die Insta­bi­li­tät völker­recht­li­cher Bindun­gen.

Das zweite konzep­tio­nelle Problem der Initia­tive hat mit der unbe­dingt formu­lier­ten Anpas­sungs­ver­pflich­tung bei einer Kolli­sion zwischen Verfas­sung und Völker­recht zu tun. Steht Völker­recht mit vorran­gi­gem Landes­recht im Wider­spruch, so die vorge­schla­gene Regel, dann muss die völker­recht­li­che Bindung ange­passt oder gege­be­nen­falls gekün­digt werden. Diese „harte“ Wenn-dann-Bestimmung nimmt auf die Spezi­fika der Poli­tik­ge­stal­tung durch völker­recht­li­che Verträge und via inter­na­tio­nale Orga­ni­sa­tio­nen keine Rück­sicht – auf den Umstand etwa, dass man oft ein „window of oppor­tu­nity“ abwar­ten muss, um etwas zu verän­dern, falls dies über­haupt geht. Auch sind bestimmte Fragen nur „im Paket“ gestalt­bar. Manche solcher „package deals“, etwa das World Trade Organization-Regime, sind faktisch gar unver­än­der­bar. Man kann sie nur als Ganzes akzep­tie­ren oder verwer­fen. Anpassungs- und Kündi­gungs­zwang infolge Wider­spruch zur Verfas­sung bedeu­tet hier Kündi­gung des ganzen Vertrags­wer­kes. Hinzu kommt, dass die prak­ti­sche Hand­ha­bung der Regel erheb­li­che Schwie­rig­kei­ten berei­ten dürfte. Wann wäre die rele­vante Schwelle erreicht? Genügt ein Wider­spruch zum Urteil eines Imple­men­tie­rungs­or­gans, wie dem Euro­päi­schen Gerichts­hof für Menschen­rechte oder einem WTO-Streitbeilegungs-Panel, oder wäre ein grund­le­gen­de­rer Wider­spruch erfor­der­lich? Die Initia­tive schränkt die Spiel­räume der Schweiz jeden­falls dort ein, wo man eher mehr davon bräuchte. Die Initi­an­ten denken Poli­tik konse­quent als Binnen­recht­set­zung. Poli­tik­ge­stal­tung im Aussen­be­reich „funk­tio­niert“ aber grund­le­gend anders als im Binnen­raum. Sie ist zentral auf Spiel­räume und Flexi­bi­li­tät ange­wie­sen.

Struk­tu­rel­ler „Hoch­zo­nungs­druck“

Der Diskus­si­ons­fo­kus auf solche konzep­tio­nel­len und prak­ti­schen Fragen droht nun aber den Blick auf ein noch wich­ti­ge­res Problem zu verstel­len. Es zu erken­nen, verlangt jedoch nach Abstand zu den Einzel­hei­ten der Debatte. Das Volks­be­geh­ren mit dem klin­gen­den Namen „Selbst­be­stim­mungs­in­itia­tive“ ist – im Unter­schied etwa zur eben­falls aus dem rechts­na­tio­na­len Lager stam­men­den Mina­ret­t­in­tia­tive – nicht blosse „Antwort“ auf ein Schein­pro­blem zum Zweck der Stim­mungs­ma­che und zum Betrei­ben symbo­li­scher Poli­tik. Der weitere Hinter­grund der Initia­tive ist viel­mehr ein Makro­phä­no­men, dessen Bedeu­tung – man muss es deut­lich sagen – kaum über­schätzt werden kann. Konkret: In der Lang­zeit­per­spek­tive betrach­tet haben sich die Poli­tik­be­din­gun­gen für hoch­in­dus­tria­li­sierte Demo­kra­tien in einer Weise verän­dert, die struk­tu­rel­len Druck zur „Hoch­zo­nung“ der Poli­tik auf höhere Poli­ti­ke­be­nen erzeugt. Ein solcher Druck besteht inner­staat­lich (etwa von der kanto­na­len auf die Bundes­ebene) ebenso wie auf der inter­na­tio­na­len Ebene.

Motor dieser Entwick­lung sind tech­ni­sche und wirt­schaft­li­che, aber auch soziale Inno­va­tio­nen einschliess­lich ihrer Wech­sel­wir­kun­gen. Sie haben in der Essenz zur Folge, dass der Bedarf an gross­räu­mi­ge­ren und damit auch völker­recht­li­chen Poli­tik­lö­sun­gen stetig gestie­gen ist und weiter steigt, wenn auch im Einzel­nen oft nur schwer wahr­nehm­bar. Tech­ni­sche Inno­va­tio­nen verlan­gen immer mehr inter­na­tio­nale Koor­di­na­tion, Stan­dar­di­sie­rung von Krite­rien und gemein­same Gefah­ren­ab­wehr – etwa gegen Infra­struk­tur­ri­si­ken, Inter­net­kri­mi­na­li­tät oder moder­nen Menschen­han­del. Ökono­mien drän­gen über Staats­gren­zen hinaus in immer grös­sere Wirt­schafts­räume. Sie werden via Völker­recht geschaf­fen und mit Erwar­tungs­si­cher­heit ausge­stat­tet. Moderne Kommu­ni­ka­ti­ons­mit­tel erleich­tern zudem das Entste­hen grenz­über­schrei­ten­der zwischen­mensch­li­cher Kontakte und Bindun­gen, was Druck nach Ermög­li­chung realer Begeg­nung erzeugt. All dies bedeu­tet, dass der Anteil an rein auto­nom, durch inner­staat­li­ches Recht lösba­ren Fragen nicht nur abge­nom­men hat, sondern weiter abneh­men wird. Und zwar unver­meid­bar.

Wie sollen Demo­kra­tien moder­ner Indus­trie­staa­ten auf diesen Mega­trend reagie­ren? Das ist eine – viel­leicht die – kardi­nale Frage ihrer Zukunft. Die Initia­tive ist vor diesem Problem­hin­ter­grund zu sehen. Betrach­tet man ihre Entste­hungs­ge­schichte, so ist sie eine Reak­tion auf Bemü­hun­gen des Bundes­ge­richts, das schlei­chend wach­sende Koor­di­na­ti­ons­pro­blem Völkerecht-Landesrecht via Vorrang des Völker­rechts zu entschär­fen. Man kann wohl sagen, dass sich das Bundes­ge­richt bei seiner Recht­spre­chung – die jetzt von den Initi­an­ten kriti­siert wird – von der Idee leiten liess, dass ein Vorrang völker­recht­li­cher Bindun­gen vor landes­recht­li­chen, gege­be­nen­falls auch vor Verfas­sungs­recht, die Verläss­lich­keit der von der Schweiz einge­gan­ge­nen Bindun­gen schützt, und dass ein solcher Schutz wegen der funda­men­ta­len Bedeu­tung völker­recht­li­cher Bindun­gen für ein inter­na­tio­nal so verfloch­te­nes Land wie die Schweiz in deren urei­ge­nem Inter­esse liegt.

Das Bundes­ge­richt folgte gewis­ser­mas­sen den Gebo­ten prak­ti­scher Logik, die sich aus der Tatsa­che schwei­ze­ri­scher Ange­wie­sen­heit auf ein dich­tes Netz völker­recht­li­cher Verträge in fast allen Poli­tik­be­rei­chen erge­ben. All dies zusam­men – Hoch­zo­nungs­druck und Tendenz zum Vorrang von Völker­recht – hat jedoch einen Preis, der bei der Substanz der staat­li­chen Demo­kra­tie, wie auch der direkt­de­mo­kra­ti­schen Insti­tu­tio­nen zu entrich­ten ist. Ein Mehr an inter­na­tio­nal koope­rie­ren­der Poli­tik­ge­stal­tung bedeu­tet unaus­weich­lich ein Weni­ger an eige­nen, frei nutz­ba­ren Spiel­räu­men. Die Initi­an­ten bekla­gen diesen Verlust offen. Das Wort „Selbst­be­stim­mung“ taucht nicht zufäl­lig im Kurz­ti­tel der Initia­tive auf. Ihre Antwort lautet grund­sätz­lich: Re-nationalisierung der Poli­tik via Durch­set­zung des Verfas­sungs­vor­ran­ges. Die Initi­an­ten setzen dies intui­tiv mit „mehr Selbst­be­stim­mung“ gleich. In der Sache ist das zwar falsch, denn der Gross­trend geht aus den erwähn­ten Grün­den in die andere Rich­tung; die vorge­schla­gene Medi­ka­tion aber schafft die Illu­sion von mehr Selbst­be­stim­mung, die sich viele erhof­fen. Die Initi­an­ten profi­tie­ren vom Schwei­gen ihrer Gegner, die diesen Verlust nicht benen­nen oder nicht sehen mögen.

Erodie­rende staat­li­che Poli­tik­spiel­räume

Das tiefere Problem der Initia­tive ist damit: Sie ist in der Sache aus einer Reihe von Grün­den inad­äquat; die hinter ihr stehende Diagnose der Erosion natio­na­ler Demo­kra­tie­sub­stanz aber ist im Kern zutref­fend und sehr ernst zu nehmen. Die Initia­tive reagiert auf eine Entwick­lung, die viele als Usur­pa­tion der Poli­tik durch Gerichte deuten, deren Kern jedoch ein Mega­trend erodie­ren­der Poli­tik­spiel­räume staat­li­cher Demo­kra­tien ist. Allfäl­lige Macht­an­mas­sun­gen von Gerich­ten – die es durch­aus auch geben mag – spie­len in dieser Gross­ent­wick­lung eine unter­ge­ord­nete Rolle. In der Schweiz ist der Mega­trend etwa daran ables­bar, dass man mit der Volks­in­itia­tive dem verbrei­te­ten Gefühl entge­gen­kommt, dass man „heute nicht mehr so viel errei­chen kann wie früher“. Die „Selbst­be­stim­mungs­in­itia­tive“ ist somit Symptom eines Problems, das sich für alle hoch­in­dus­tri­al­sier­ten Demo­kra­tien stellt und von der Poli­tik in seiner Dimen­sion noch nicht voll­um­fäng­lich erkannt ist. Wie können moderne Demo­kra­tien ihre Leistungs- und Bindungs­fä­hig­keit unter Bedin­gun­gen tenden­zi­ell erodie­ren­der Entscheid­sub­stanz möglichst gut erhal­ten? Inter­na­tio­nale Mitwir­kung, auch inter­na­tio­nale Demo­kra­tie­for­men, sind kein voller Ersatz für einge­büsste auto­nome Entscheid­sub­stanz. Sie werden es auch nie sein. Mitwir­kung auf „höhe­rer“ Ebene ist, vergli­chen mit jener im Klein­räu­mi­gen, immer „verdünnte“ Mitwir­kung. Man ist ange­wie­sen auf andere, Entscheide bedür­fen der Zustim­mung der ande­ren.

Die Bevöl­ke­rung spürt vermut­lich – wenn auch wohl nur diffus –, dass sich für die staat­li­che und die direkte Demo­kra­tie im Beson­de­ren Rele­van­tes verän­dert hat. Und auch weiter verän­dert. Zwar nicht nur zum Nega­ti­ven, aber über­wie­gend. Sie dürfte wohl gemerkt haben, dass die umstrit­te­nen Bundes­ge­richts­ur­teile nicht einfach nur „das Logi­sche voll­zie­hen“, sondern unter dem Titel der Verfas­sungs­aus­le­gung staats­po­li­tisch Wesent­li­ches entschei­den. Die vom Bundes­ge­richt gewählte Stoss­rich­tung ist in der Sache zwar plau­si­bel und wohl rich­tig. Doch sie impli­ziert auch die erwähn­ten Verluste. Mit der Stra­te­gie, sie nicht zu benen­nen oder zum Nicht­pro­blem klein­zu­re­den, mag man allen­falls die anste­hende Abstim­mung gewin­nen.

Auf die Dauer aber dürfte sie nicht aufge­hen. Denn am Grund­pro­blem führt kein Weg vorbei: Dass es eine der gros­sen und nur schwer zu bewäl­ti­gen­den Heraus­for­de­run­gen der staat­li­chen Demo­kra­tie im 21. Jahr­hun­dert sein wird, sich auf die Domi­nanz des international-kooperierenden Poli­tik­mo­dus und seine Folgen umzu­stel­len – mit all seinen über­wie­gend nega­ti­ven Auswir­kung auf die klein­räu­mige Demo­kra­tie. Das Wissen um dieses Gross­pro­blem scheint mir zentral dafür, wie man der Initia­tive und auch ihren mögli­chen Nach­fol­gern ange­mes­sen begeg­net: nicht mit mora­li­scher Diskre­di­tie­rung von Anlie­gen und Expo­nen­ten, obschon sie eindeu­tig inad­äquat ist, sondern ehrli­cher­weise mit der Aner­ken­nung der Exis­tenz eines echten Problems für die staat­li­che Demo­kra­tie. Verluste, soweit sie unver­meid­lich sind, soll­ten als solche benannt werden. Die Reali­tät holt einen sonst über kurz oder lang umso hefti­ger ein, denn der Trend ist eindeu­tig. Wie aber ist eine solche Vermitt­lung von Unan­ge­neh­mem in einer Zeit zu leis­ten, in der die Poli­tik Zumu­tun­gen an die Bevöl­ke­rung scheut wie der Teufel das Weih­was­ser?

Das Problem wird sich nicht von alleine lösen. Eine adäquate Antwort aber wird man finden müssen – eine Antwort, die von uns etwas abver­langt und die im Unter­schied zur „Selbst­be­stim­mungs­in­itia­tive“ nicht bloss Illu­sio­nen über die Unab­hän­gig­keit unter­stützt.

Inter­kon­ti­nen­ta­les Stre­cken­netz der Swis­sair, 1975; Quelle: airchive.com

Von Oliver Diggelmann

Oliver Diggelmann ist Pro­fessor für Völker­recht, Europa­recht, Öffent­liches Recht und Staats­philoso­phie an der Uni­ver­sität Zürich. Er ist Mit­heraus­geber der "Swiss Review of Inter­national and European Law" und schreibt regel­mässig in Tages­zeitungen und Wochen­magazinen zu völker­rechtlichen und staats­politischen Fragen.